□ 陈龙/文

税收是国家治理的重要工具。治国水平的高低，则在治税上得以充分体现。

当前，社会上对于减税存有太多的曲解和谬识，不仅掩盖了诸多问题的实质，而且干扰了政策制定，处理好减税的问题则成为治税的焦点和关键。

我国当前应实行新的减税思维和举措，既非传统意义上的减税——只是泛泛地下调税负或减免税收，也非简单地“一减了之”，其要义在于“以调促优”，即以税负结构的调整，优化税制和国民收入分配格局，主动应对国际形势新变化，构筑全球新战略，培育新的竞争优势，抢占发展先机。

一、减税：两重矛盾下的困境

当前，社会上围绕减税出现了多种声音和争论。支持减税者认为，企业税收成本过高、居民税负感过重导致当前经济增长乏力；反对减税者则认为，当前财政收支矛盾尖锐，宏观税负并不高，减税空间不大，并且减税难以改变经济形势。

此外，在支持减税的观点之中，又存在如何减税的争论。从表征上而言，当前减税面临着似乎难以解决的两重矛盾：

其一，宏观名义税负与居民、企业实际税负感存在较大差异的矛盾。税负高低是中国近年来争议比较多的一个问题。从调查来看，企业和居民普遍反映税负过重，并认为这是抑制企业发展和居民消费的一个重要因素。

然而，从指标数据国际比较来看，目前我国的宏观税负并不高。按照统一口径衡量，无论是小口径、中口径，还是大口径，近几年我国的宏观税负与发展中国家平均水平大致相当，低于发达国家平均水平，这与居民、企业实际税负感之间形成明显差异。降低企业和居民的税负感意味着需要减税，而从宏观税负水平视角来看，又似乎不存在多少减税的空间。因而，看似存在难以有效解决的矛盾

其二，抑制经济下行的减税需要与财政收支尖锐的矛盾。虽然减负并不等同于减税，但减税历来是应对经济下行的重要措施。当前，需求萎缩与供需脱节，加之企业债务加剧、成本上升、利润下降等问题，引发整个宏观层面的需求不足、投资下降、创新乏力、资产负债表恶化等，从而形成连锁下行链条，使国民经济面临自增强式下行危险。应对这种状况，必然需要减税，使企业“轻装上阵”，激发经济活力。

然而，随着财政收入增幅放缓，财政收支压力增大，特别是教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务支出呈刚性增长态势；应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方收支矛盾已经十分尖锐、财政风险陡然上升。

因此，社会上有一种观点认为，在这种情况下，如果实施大规模的减税，可能进一步加剧财政收支矛盾，引发公共风险。既要减税，又要增加财政支出，财政仿佛陷入两难境地。

这两重矛盾，困扰着当前减税问题。从前段时间来看，我国实施了包括“营改增”在内的诸多减税措施，并试图通过扩大财政赤字，来解决减税与财政收支压力的矛盾。但这两重矛盾并没有得以解决，居民和企业普遍反映税负感仍很重。问题究竟出在哪儿？

二、两重矛盾并非减税问题的实质

如何看待这两重矛盾，是认识和处理减税问题的前提。其实，“两重矛盾”只是问题的表象，既非减税的实质，也非无解。正确认识和把握减税，必须明确以下几个问题：

其一，为何宏观名义税负与居民、企业实际税负感存有明显的差异？

认识这一问题——宏观税负不是很重、企业和居民的税负感却非常之重，即“宏观不重、微观重”，首先必须明确衡量税负高低的标准是什么。宏观税负只是衡量总体税负水平的一个指标，它无法反映微观主体的税负结构状况。同一宏观税负水平，给不同的微观主体带来的税负感并不一样。不能简单地以宏观税负的高低，来衡量微观主体税负感的轻重。同样，衡量不同微观主体税负的轻重也不能只用某单一指标，否则，就可能得出错误结论。例如，有人认为企业税负重，主要是由于间接税为主的税制体系造成，企业承担了大部分税，而居民税负偏低。

但实际情况并非如此，普通居民的税负感同样较重，显性的纳税额较少，并不意味着税负轻。

不同纳税主体的税负感重，其原因并不相同。对企业而言，衡量其税负轻重的一个较为有意义的指标是企业纳税额与其利润的比较。虽然这一指标也存在一些缺陷，并不是十分严谨，如统计口径存在交叉、重复计算问题，但仍可用其大致观察企业税负感的轻重。当前企业普遍认为税负较重的一个原因，就是在经济下行期，随着企业利润的下降，税负重的问题凸显出来。

实际上，企业税负感重的原因，除了来自于缴纳的税收之外，还有大量的来自政府部门的费、基金、乱摊派和乱罚款以及来自于中介、行业协会等机构的收费等。

而居民税负感则与居民的实际支付能力、生活成本以及公共服务状况密切相关。

对于低收入者而言，虽然个人所得税等显性纳税不多，但由于我国间接税占大头，因而承担的隐性税负并不一定低，加上公共服务相对欠缺，致使其支付能力下降，尤其是在居民住房、医疗等生活成本较高的情况下，造成其税负感相对较重。

对于中等收入者而言，既需要间接承担企业转嫁而来的商品税，又需要缴纳个人所得税，并且个人所得税没有根据其负担情况做应有的抵扣，致使其税负感较重。与上述纳税群体相比，高收入人群的税负则相对较低。

总之，宏观名义税负与居民、企业实际税负感存有明显的差异，并不是一种矛盾，相反，这种看似矛盾恰恰反映出我国制度中存在的问题，并且暗含了解决问题的方向。

其二，在财政收支矛盾较大的情况下，究竟有没有减税空间？

有人以税收占比不高、财政支出压力较大，断然认为没有减税的空间，应减费而不是减税。这种观点属于狭隘的财政观——就收支论财政。从表面上，财政收支矛盾较大，不存在减税的空间，然而，情况并非如此，这也是笔者倡导的减税新思维与传统意义上减税的明显区别之一。财政是国家治理的基础和重要支柱，我们不能仅在狭隘的收支里打转转、看问题。既然企业和居民税负感主要来自于制度因素造成的税负结构不合理，那么我们就不能将我国当前的减税，局限于一般意义上的泛泛减税——只是简单地下调税负或减免税收，而应矫正制度带来的纳税人税负结构不合理问题，在结果上必然表现为有增有减。从这个意义上而言，判断有无减税的空间，首先应立足于税负结构公平、合理程度。在纳税人税负结构不合理的情况下，显然存在税制优化意义上的减税空间。

此外，判断有无减税的空间，还应结合财政支出和公共资源配置等状况来分析。在收支矛盾突出的同时，有三个问题需要格外关注：

一是财政收支紧张与支出低效、浪费较为严重并存。这既包括来自一些效率较低的财政补贴，也包括一些部门的年度一般公共预算支出。尽管近些年，我国在预算管理制度方面采取了一些改革措施，提高了预算编制、执行和管理的科学性，但一些部门仍存在有钱花不出去、不顾支出效率，甚至乱花钱等现象。这些问题，都与制度和政策有关。取得财政收入是为了满足公共支出的需要，从这角度而言，压缩财政支出、提高支出效率，可为减税腾出空间。

二是社会资源，特别是公共资源的紧缺与低效、浪费并存，即存在公共资源配置的扭曲。这一问题主要表现在部分长期亏损的地方国有企业和地方债务平台等方面。它们占据了大量的信贷、财政补贴等优质资源，却没有产生应有的效应，对地方财源培植、企业转型升级、民企发展等带来了消极影响，制约了地方财力的发展潜力和拓展空间。通过公共资源的优化配置，系统地解决财政收支矛盾中的部分突出问题，如地方债务、社保等问题，有利于释放风险，缓解财政压力，从而为减税提供空间。

三是债务结构的调整和中央债务规模的适当扩大，也可为减税提供一定的空间。从政府债务总体规模来看，我国的债务风险总体可控，特别是中央政府的负债率，在全球主要经济体中仍相对较低，并且我国的赤字具有“建设性”和“生产性”特质，不同于欧美国家“消耗性”赤字，中央赤字的适当扩大仍有一定空间。但是应高度重视地方债务的结构性风险，根据经济发展和财力状况，调整地方债务存量结构。债务结构的优化、调整和中央赤字的适当扩大，可为减税提供一定的空间。

综上所述，基于解决纳税人税负结构不合理的减税，不同于一般意义上的减税，减少了对财政收入的不利影响，此外，调整支出结构、压缩支出规模、优化公共资源配置、调整地方债务结构并适当扩大中央债务规模，都将会为减税带来一定的空间。

其三，降低宏观税负不能只着眼于税。

当前，企业和居民的税负感重，除了税负结构不合理之外，还与税费关系不合理、规费种类繁多、制度性交易成本高以及存在中介收费、乱摊派等大量隐性负担等有关。例如，“五险一金”缴费比例较高，不仅给企业带来的沉重负担，也影响了居民的可支配收入。再如，除了政府部门种类繁多的规费之外，还存在中介、行业协会收费不规范问题，有的地方甚至较为混乱，加重了企业的负担。

一方面，缺少专门的法规，国家对中介服务和垄断行业监管力度不够；另一方面，由于利益关联，存在大量“红顶中介”，虽然一些中介机构与相关行政部门名义上脱钩，但其利益关联仍较大，导致收费较高且较为混乱。

此外，政府提供公共服务水平、质量与公众的现实需求存有差距，“取之于民”后“用之于民”时被行政成本冲销、消耗较多，这也增加了企业和居民的税负感。

因此，降低宏观税负不能只着眼于减税，而要统筹税费关系，清理、规范政府性基金、收费以及中介服务项目和收费，取消或降低部分涉企经营服务性收费，降低企业的制度性交易成本。

三、减税不是权宜之计，应成为培育新竞争优势的大战略

在当前经济下行压力仍较大的情况下，减税无疑将会降低企业和居民的税负感，对于扭转经济下行趋势、增强经济活力具有非常重要的作用，这是减税最为直接的目标。然而，减税的意义远不止于此。减税的深层次目标在于优化税制结构和国民经济分配关系，引导社会价值取向，倒逼行政改革，实现政府-市场关系的动态平衡，构筑全球新战略，培育新的竞争优势，消除中国走向复兴的内在障碍和外部制约。

（一）优化制度、引导社会价值取向，消除持续健康发展的内在障碍

收入分配和社会价值取向，这两大问题将在一定程度上决定中国走向复兴的高度和广度。一个良好的税收制度和政策，不仅能适时优化调整，成为促进经济持续发展的重要手段，而且能平衡国内各种复杂的利益关系，成为维系良序社会运转的支柱。从现实情况来看，税收在调节收入分配方面还有欠缺，甚至出现“逆调节”现象——在某些领域税收加剧了收入分配的不公平。这一问题，主要是税制不合理所造成，这也是导致当前企业和居民税负感较重的主要原因。

从税种体系来看，直接税和间接税比例不合理，部分税种缺乏。在间接税比重高的情况下，低收入阶层由于恩格尔系数很高，承受了相比而言痛苦程度较高的税负。缺乏遗产税、赠与税、特别消费税以及对个人居住征收的房产税等从不同环节对个人收入进行调节的税种，致使税收调节收入差距的能力有限。

从税种的制度设计来看，存在诸多不合理之处。例如，个人所得税基本上沦为“工薪税”，个人所得税收入大都由普通工薪阶层承担，高收入阶层承担的比例很小，这与大部分国家形成较大反差，并且抵扣制度不完善，没能根据纳税人的实际负税能力来确定负税水平。此外，目前税收体系中存在诸多重复征税的现象，如企业所得税和个人所得税对某一税源的交叉重复征税，也增加了企业和居民的税负感。

税制不合理，表明了税收的公平性有待于提升。然而，公平正义应是社会主义最基本的价值观，税收制度设置的理念，对公众价值观产生重要的影响，理应体现这一基本价值观。

同时，我们贯彻共享的发展理念，必然在税收上要求公平，尤其是要体现量能纳税原则。我国当前减税的方向，就是要消除税制的不公平问题，调整负税结构，体现公平正义的社会价值观和共享的发展理念，为我国持续健康发展消除内在障碍。

（二）主动应对国际形势新变化，构筑全球新战略，以税制调整和优化培育新的竞争优势，抢占发展先机

我国走向复兴，国际环境非常重要。在经历了长达十多年的战略机遇期后，国际形势发生了新的变化，对我国的不利因素在增加，特别是随着特朗普当选美国新一届总统，给我国发展带来了诸多不确定因素。中美之间的合作与竞争，将成为未来国际经济形势发展变化的主要因素。

在诸多竞争因素里面，制度竞争是核心，而税制竞争又是制度竞争中的重要一环。特朗普在总统竞选期间，曾宣布以全面减税为核心的经济政策竞选主张，承诺将联邦个人收入所得税率简化、降低，并将最高联邦企业所得税率由目前的35％降至15％，提议对美国企业海外利润一次性征收10％的税。这些主张不仅将增强了美国企业的竞争力，而且还将促使大量海外资金回流美国。同时，2016年12月15日，美联储宣布将联邦基金利率提升25个基点，表明美国进入重启加息周期，这也对我国带来了较大压力。

无论特朗普做出的减税承诺能否实现，我国都需主动求变，拿出自己的应对方案，形成税制优势。一方面，如上文所分析，做好我国国内自己的事情，解决税制缺陷，优化收入分配格局，稳定内在基础；另一方面，以减税为抓手，调整税负结构，减轻企业税负，使其轻装上阵，增强对外竞争的能力。同时，以减税形成我国的税制优势，减少美国加息和减税带来的负面影响。否则，我国将会十分被动，处于极为不利的境地。

（三）倒逼行政改革，实现政府与市场、社会关系的动态平衡，提升资源配置效率

实现政府与市场、社会关系的动态平衡，是我国经济社会转型和健康发展的内在要求和基本保障。我国始终把推进政府改革、调整政府职能作为一项重要的改革任务，简政放权，为市场主体“松绑”。尽管取得较大成效，但政府与市场、社会关系仍不平衡，我国当前经济社会中出现的诸多矛盾与问题，也大都与此有关，特别是政府的“越位”和“缺位”，影响了市场经济和社会运行的质量和效果。解决这一问题，不仅需要主动改革，也需要实施倒逼机制，倒逼地方和一些部门“自我革命”。

通过“减税-缩减支出-调整职能和事权-退出部分竞争性领域”这一逻辑，形成倒逼机制，使市场在资源配置中发挥决定性作用。一方面，倒逼政府调整、下放部分事权。政府事权最终通过财政得以体现和落实。减税，必然给财政支出带来压力，倒逼政府调整职能和事权，减少政府乱作为，为市场进一步“松绑”，激发内在活力。另一方面，倒逼地方政府加快处理地方债务和低效国有企业，在整体上盘活资源，以减轻减税带来的财政压力。

四、统筹全局的减税策略

实现减税的上述深层次价值，取决于如何去“减”。笔者本文所指的“减税”，并非传统意义上的减税，也非简单地“一减了之”，其要义在于“以调促优”。

为此，需要树立综合、系统的减税理念，统筹税费关系、财力分配、公共资源使用，以税负结构的调整和制度完善，优化国民收入分配格局，解决当前税制中的矛盾和问题，降低企业和居民的税负感，同时构筑全球新战略，主动应对国际形势新变化，培育新的竞争优势，抢占发展先机。

其一，实行有增有减，调整税制结构。

一是下调增值税和企业所得税税率。将增值税一般纳税人税率降至12％左右，并合并简化税率结构；将企业所得税降至20％左右。之所以如此提出下调税率，是充分考虑了中央与地方的承受能力、纳税人的税负影响、税收执行和征管状况、国外税制状况以及现行税制中的一些优惠等多种因素。

通过这种税率普降，一方面降低企业负担，增强其活力和对外竞争力；另一方面为房地产税等开征腾出税收“空间”。

二是调整、完善个人所得税。加快改革个人所得税的分类税制模式，考虑家庭成员的收入和支出因素，并坚持性质相同的收入应该相同对待，消除制度差异。扩大减除费用范围和标准，不仅要考虑有利于维护人的生存权与发展权，而且要基于道义和法律义务承担的需要，应该把家庭的赡养人员考虑在内。将家庭教育支出、医疗费用、房贷利息、房租等设置成独立的扣除项目，在税前扣除。

三是大幅调整消费税。基于调节收入分配、保护健康、节能减排等需要，调整消费税征收范围和税率水平，不符合节能、环保等技术标准的高耗能、高污染和严重消耗资源的产品纳入征税范围，并针对部分奢侈性产品和特殊消费行为，开征特别消费税。

四是加快开征针对个人居住的房地产税、环保税，研究制定遗产税、赠与税等。一方面增强税制的调节功能；另一方面弥补减税带来的财政收入缺口。但需注意，应以不增加中低收入者的税负为开征新税和制度设计的前提。

其二，统筹税费关系，清理各类收费、基金。

一方面，清理、降低政府性收费、基金。继续大幅降低社会保障缴费率，减轻企业负担、增加居民可支配收入。清理、规范政府性基金、收费，适时取消残疾人就业保障金和水利建设基金等基金、收费。结合房地产税、环保税等税的开征，归并、取消相关领域的收费、保证金等。将条件成熟的基金和收费，尽快实现费改税。

另一方面，清理规范中介服务项目和收费，取消或降低部分涉企经营服务性收费。清理各部门行政审批中介服务项目，破除中介服务垄断，切断中介服务利益关联。对一些中介收费实行目录管理，明确各项前置性评估、年检收费。根据各行业发展情况，对收费目录实行动态管理。规范行业协会的会费收取，禁止以各种行为、名义向企业摊派。加快推进社会团体与行政部门脱钩，禁止其利用行政资源向企业收取费用。

其三，优化公共资源配置，减轻财政支出压力，激活社会资源。

针对大幅降低社会保障缴费率带来的财政压力，将部分国有产权划归社保，充实社保实力，减轻财政压力。同时，加快社保制度改革，扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，建立更为公平的社会保障制度。调整地方国有资本（资产）存量结构，在做强做优做大的前提下，兼并重组、处置低效国有资产，解决因地方融资平台和“僵尸企业”而导致的经济资源配置低效问题，激活社会资源，使资源在社会整体层面得到优化配置。

其四，调整债务结构，适当扩大中央债务规模。

一方面，中央财政赤字仍有扩大的空间，为应对减税带来的收支压力和发挥积极财政政策的作用，需要适度扩大中央财政赤字和国债规模，发行基础设施建设公债、环保公债等专项或特别国债。

另一方面，调整地方债务结构，清理、消化地方政府及其融资平台的存量债务。根据经济发展和财力状况，加大各地债务清理力度，除债务置换之外，还应采取转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务，压缩地方政府及其融资平台的债务规模。

其五，调整财力分配方式，增强地方政府统筹安排资金的能力。

一是压缩一般性支出，改革部分收入、资金使用机制。改革国有土地出让金收入的使用范围和方法，增强地方政府统筹安排资金的能力；改革库款考核制度，清理专户结余，统筹回收沉淀资金，增加民生保障能力；整合财政专项资金和基金，完善退出机制，提高财政资金使用效率。

二是合理调配辖区内财力。结合下调增值税和企业所得税给财政分成带来的影响，在中央与地方财政事权和支出责任划分改革基础上，考虑税收特点、征管条件、市县承受能力等因素，规范地方各级政府间的收入、事权以及支出责任划分。

三是构建统一的“大预算”。在统一财力、统一分配的基础上，统一、协调预算体系，使一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，加强各预算资金之间的协调、统筹能力。

四是维护财权完整性，矫正财力分配的碎片化和分散化行为。改变一些准预算机构掌握大量财政资金分配权的状况，提高财政资金的整体配置效益。

作者为财政部中国财政科学研究院研究员，编辑：许瑶