文/本刊记者 蔡婷贻编辑/袁雪

当地时间2月13日深夜，白宫国家安全顾问迈克尔·弗林正式向总统特朗普提出辞呈，成为美国历史上任期最短的国家安全顾问。特朗普政府中几百个未填满的高级职位，又增加了一个。

特朗普在选举期间承诺会让美国民众“赢、赢、赢，赢到觉得无聊”，在他上任三周后并没有发生。

他于1月27日闪电发布了禁止七国公民入境美国的行政命令，由于没有遵守常规征询各相关部门意见，导致全美机场大乱，国务院900名官员甚至签名共同抗议这项命令。特朗普否认这命令造成混乱，他在2月17日临时记者会上表示，该命令的发布过程非常顺利，问题是“有一个‘坏法院’”。

这一行政令已经两度被法院判决无效，相关部门不需执行。2月13日，白宫法律顾问决定让上诉法庭扩大庭审，希望能换来不同的决定。

但弗林的辞职将特朗普带入的是另一层次的风暴。他面临的难题不只是空荡的政府部门和混乱不一致的政策，从政府幕僚的内斗、到特朗普对弗林和俄罗斯的往来是否知情，甚至弗林是否是在特朗普指使下与俄罗斯沟通，都让媒体和国会对新政府原本几乎不存在的信任，进入加速耗损阶段。

美国媒体称，司法部门在1月就告知特朗普，弗林与俄罗斯大使的通话可能违反平民介入国家外交的法律，但他并没有采取任何行动。目前，对特朗普和俄罗斯的关联应展开彻查的压力已落到国会。

特朗普面临的挑战不止在国内。2016年进行二次核实验及多次洲际导弹实验的朝鲜，一直在急于测试特朗普的底线。朝鲜在1月初宣誓随时会发射导弹后，特朗普在推特上回应“这不会发生”，但当朝鲜在2月12日实际试射中程导弹后，特朗普出人意料地并未严厉谴责朝鲜，部分人士指出，特朗普在当日与安倍举行共同记者会时，未照准备好的讲稿谴责朝鲜，其安全幕僚也未做出任何紧急应对。华盛顿智库战略与国际研究中心资深研究员葛来仪对《财经》记者表示，特朗普政府内“很多人没进过政府，不知道自己在干什么”。

除了缺乏政府经验、对政策作出错误判断，特朗普和俄罗斯政府说不清的关系更让不少下注网站就特朗普最后会否被弹劾或自己辞职下台开出赌盘。共和党政治人物也私下开始讨论，他是否能完成四年任期。

更多的华盛顿人士在观察特朗普政府的初期表现后，更担心政府是否将陷入瘫痪。“我已经老到记得尼克松政府慢转式的毁灭。”一位国务院前高级官员对《财经》记者形容，“当福特总统在1974年8月9日对全国人民说：我们国家的长夜噩梦结束了时，那真不是夸大的说法。一整年的时间，尼克松遭到调查，弹劾启动，媒体不断有独家报道，政府表现错乱……特朗普政府的前三周唤起了这些鲜明的记忆。”

高级官员人选难产

在国家安全顾问弗林辞职后，据报道特朗普政府迅速地选出了可能替代人选：海豹特种部队前队员、中央司令部前副司令哈沃德（Robert Harward）。

哈沃德为海军退役中将，在伊朗爆发伊斯兰革命前，因父亲军队关系，曾在德黑兰求学；他担任海豹队员时，服役地点为伊拉克和阿富汗。他在小布什政府期间任职于国家安全委员会，负责制定反恐战略。这项人事选择少见地得到不少华盛顿圈内人士赞赏，一位主管亚太区域的将军在华盛顿外交和安全圈内流通报告中指出，“他是一流的专家。”

不过，根据《金融时报》和《华盛顿邮报》报道，哈沃德在进入白宫两次，讨论是否接受这工作后，初步已拒绝特朗普。据报道，哈沃德因无法得到挑选自己班底的保证而感到却步。

特朗普还有600多个需要国会确认的高级职位任命。根据美国公共服务伙伴关系组织（Partnership for Public Service）统计，美国联邦政府中需要新政府任命的职位为4100个，其中需要国会确认的为1200个，包括693个高级职位。特朗普政府在上任第三周时，仅任命了约35人。

世界各国都在担心特朗普任命国务院高层官员的速度。共和党籍里根和布什政府时期的国家安全专家，有的已表明对政府高级职位不感兴趣，有的则被认为年纪过大，但更重要的是，在大选期间50名签署公开信反对特朗普的安全和外交政策专家已经被他列上拒绝往来的黑名单。

根据以往经验，国务院和国防部的副部级官员通常在总统宣誓后的数周内到位，助理部长花的时间通常会长一点。但是那些主管区域事务的助理国务卿职位通常会在宣誓后一个月完成任命，4月至5月期间正式上任；“事务型”助理国务卿的职位，包括研究和情报、人口和移民、海洋和环境等，因为不是特别迫切，不会马上出现接任人选，有时候在6月或7月才完成任命。

在特朗普上任近一个月后，并无政府经验的国务卿蒂勒森，就仍在寻找能协助他的副国务卿。《华盛顿邮报》报道，特朗普和蒂勒森2月7日曾在白宫面试里根政府官员艾布拉姆斯（Elliot Abrams）。蒂勒森支持艾布拉姆斯，认为他在里根政府的经验可以弥补自己对政府系统陌生的不足，但之后特朗普发现艾布拉姆斯曾发表文章批评他后，投了反对票。

华盛顿外交人士指出，美国前国家安全顾问和国务卿赖斯（Condi Rice）对蒂勒森有些影响力，在副国务卿的挑选上似乎扮演了不轻的角色。她首先成功说服蒂勒森不要启用鹰派博尔顿（John Bolton） 担任他的副手，但接着却建议了很具争议性的艾布拉姆斯。

赖斯接着又建议了另一位副国务卿人选杜布然斯基（Paula Dobriansky），她在小布什政府期间担任主管民主与全球事务的副国务卿。国务院前官员评价称杜布然斯基具有潜力，“但她不会为蒂勒森加分”。

葛来仪指出，通常其他助理国务卿的任命要等到副国务卿敲定之后，特朗普政府花如此长的时间任命副国务卿是少有案例。

对于亚洲国家最关注的负责亚洲事务助理国务卿一职，一度传出人选包括现任2049智库执行长、前亚太事务副助理国务卿薛瑞福（Randy Schriver），但薛瑞福的人生导师，曾担任亚太助理国务卿的阿米蒂奇（Richard Armitage），在选举时公开表示将投票给希拉里，降低了薛瑞福的机会。另一位曾被讨论的人选是主要研究朝鲜的车维德（Victor Cha），车维德曾在小布什政府的国家安全会议负责亚洲事务，长期认为美国应该更强硬解决朝鲜核问题，但他被认为缺乏中国经验，因此机会也不大。上述国务院前官员指出，车维德在经验、人脉和声望方面的累积可能让他不足以担任此职位。尽管传言不断，这两人最后都分别表示，并没有人询问过他们担任政府职位的意愿。

一度传出的另一名可能人选为常驻香港的并购律师麦可德（Michael G. DeSombre），他的名字在2月初传了一周后从名单上消失了。

“他们就缺少一叠适用人选的履历。”葛来仪说。

自新政府上任以来，对亚洲政策参与较深的当属和弗林有个人关系的博明（Matt Pottinger）。曾担任《华尔街日报》驻北京特派员的博明后来加入美国海军陆战队，曾在伊拉克和阿富汗服役。一位美国前驻亚洲大使向《财经》记者分析，博明的经历让他完全符合美国人心中“英雄”的形象。

博明和国防部长马蒂斯一起访问了韩国和日本，参与策划安倍访美行程的表现，让华盛顿圈内人士赞赏。但国家安全会议新的人事结构已无形限制了资深安全顾问的影响力。同时，弗林的离开是否会影响博明的职位是另一个问题，不少人担心新的安全顾问哈沃德会换掉所有弗林任用的人马。

争夺影响力

特朗普在选举时，以华盛顿的圈外人身份获得选民支持，但他上任后，不止因为无政府经验造成混乱，更因不理分际而被指跨越了应有的道德界线。

首先，白宫幕僚长班农前所未有地被允许参加国家安全会议，此举受到外界质疑是把政治带进国家安全议题讨论内。保守的班农被美国媒体封为是“最危险的政治操盘手”，他曾在太平洋舰队服役，试图主导各项政策，在特朗普上台后，因其巨大的影响力被称为“地下总统”。观察家指出，小布什政府未让卡尔·罗夫（Karl Rove）插手国家安全会议，奥巴马的政治幕僚阿克萨尔罗德（David Axelrod）即使偶尔参加会议，但他并非国安会议正式成员。

在决策机制仍未完全形成下，国务卿蒂勒森也试图发挥自己对特朗普的影响力。美国各家媒体在特朗普和中国国家主席习近平通话后，引用不同匿名官员的话指出，蒂勒森在特朗普称坚持奉行“一中原则”上起了关键作用。据报道，在2月6日那周举行的国家安全会议上，蒂勒森和弗林说服特朗普接受这个美国维持多年的政策。“他们试图在特朗普政府中找到自己的影响力，”国务院前官员指出。但随着弗林的离开，整个决策班子出现不同的面貌，具体结果将视取代他的人而定。

从特朗普的竞选承诺看来，贸易和经济应属他的执政重点，不过目前特朗普政府对亚太区域政策既无明显班底也无具体政策。

葛来仪指出，从特朗普和安倍的互动判断，特朗普应该想强调美国和盟国的优先关系，他在安倍访美时与其交换对区域问题的看法，而安倍可能也借机影响了特朗普。“他（特朗普）多次谈到双边自贸协定，但这是不是可行（需要观察）？另外，他也谈过增加军费，扩大美国海军在区域的驻军，这需要时间实现。”

在对中国政策上，特朗普也被批评没有对策和想法。不过，一位熟悉他政府运作的知情人士对《财经》记者强调，特朗普自选战初期就一直研究对中国的政策，一开始仰赖加州大学教授纳瓦罗（Peter Navarro），后来加入格雷（Alexander Gray）。当选后，特朗普在纽约的特朗普大楼14层设立了一间战情室，白邦瑞和博明于去年12月被邀请加入，博明后来向特朗普班底提交过一份分析中国政策的长篇报告。

在中国相关政策上，特朗普倚重的幕僚很可能会视议题的不同而有所区别。蒂勒森在说服他接受“一中原则”时扮演重要角色，但难以确定其影响力能否持续。在对华贸易问题上，观察家都认为，目前没有明显幕僚，特朗普选举时表示要将中国列为货币操纵国和将关税提高到45％也暂时没有迹象。

由于特朗普政府任用人士出现两种极端，一类是与中国有商业往来的商业人士，另一类则是对北京态度较强硬者，外界正关注最后政策如何形成。

“特朗普政府的人对议题有分歧，从TPP、俄罗斯到中国。我认为他们还没有整合出政策，包括对亚洲和中国……因为现在没有明显政策，所以也看不出谁（的观点）最后会赢。”葛来仪说。