文/本刊特派记者 金焱 发自华盛顿编辑/苏琦

美国前贸易代表卡拉·希尔斯(Carla Hills)是典型的精明干练的女强人，她为世人熟知的成就是促成了北美自由贸易协定（NAFTA）的签订。那是段艰难的时光，当NAFTA第一次摆在世人面前时，整个北美大陆的利益攸关方都卷入了旷日持久的激烈争论中，权衡NAFTA带来的利与弊。如今希尔斯已年过八旬，她发现NAFTA在生效20多年后，新一轮NAFTA的存废之争又再度升温。

2月28日，美国总统特朗普在国会发表上任后的首次演讲时，再次指责一些国家通过贸易顺差夺走美国人的工作机会。他说，自从NAFTA获批以来，我们失去了超过四分之一的制造业就业机会。

美国总统特朗普就职后一直强调“制造业回流”，称美国正经历65年来“最糟糕的经济复苏”，美国贸易赤字日益加大，国内制造业就业岗位大量流失。但实际数据并不支持他的言论。

美国供应管理协会3月1日公布的报告显示，在新订单指数大幅上涨的带动下，今年2月美国制造业扩张速度创2014年8月以来的新高。美国2月消费者信心指数上升至2001年7月以来最高水平。更令人振奋的是，美国劳工部3月2日公布的报告显示，截至2月25日当周首次申请失业金人数减少1.9万人，至22.3万，这是1973年3月以来最低。

达拉斯联储主席卡普兰2月27日表示，得益于消费者支持，美国2017年的经济增速应该能达到2.25％。

尽管经济向好，北美自由贸易区的最终命运尚不明朗。3月1日特朗普政府发布了2017年贸易政策议程，从中可以找到一些指向性的信息。

翰宇国际律师事务所国际贸易联席主席弗兰克·塞莫利兹对《财经》记者说，议程中提到，实现美国贸易目标的最好途径是集中于双边谈判而非多边谈判，不符合我们的贸易目标则需要重新谈判和修订。

希尔斯对《财经》记者说，有些支持者认为NAFTA创造了就业，而有些批评者则认为NAFTA破坏了就业机会。但贸易协定不是创造就业的工具，贸易协定通过减少代价高昂的贸易壁垒带来新的商业机会——贸易壁垒扼杀竞争，破坏生产力和创新。只有通过开放市场、利用可预见性规则来创造新的商业机会，一个国家的经济才能向价值链的上端移动，新的工作机会也才会在价值链的更高层次创造出来，提供更多的就业可能。

波尔州立大学在印第安纳州立大学系统中是著名的综合性公立大学，该大学商业与经济研究中心发表的报告指出，自20世纪70年代以来，只有略超过10％的制造业就业流失是由于包括NAFTA在内的贸易安排造成的；美国工厂就业机会的消失88％要归因于自动化。

NAFTA的功过是非

回首NAFTA生效的前20年，北美区域贸易从1993年约2900亿美元的总量，到2016年已大幅增加到1.1万亿美元；跨境投资也大为飙升，美国FDI进入墨西哥的资本从150亿美元增至1000多亿美元。自1993年以来，美国和墨西哥在加拿大的投资翻了三倍。美国投资从1993年的700亿美元增加到2013年的3680亿美元，占加拿大FDI总额的一半以上。

农业、纺织品和汽车制造业的贸易自由化是NAFTA关注的主要焦点，美国汽车研究中心产业组主任克里斯汀·基客翟克对《财经》记者说，NAFTA对整合北美地区的汽车生产制造和供应网络的增长有很大贡献。NAFTA允许汽车生产商以最低的成本生产，降低了供应链风险，从而保证了汽车的生产制造留在北美。若没有NAFTA的存在，美国汽车工业的很大一部分将会转移到亚洲、东欧或者南美等低成本国家。

当1991年北美自由贸易协定开始谈判时，三个国家的目标是把墨西哥融入进来，实现其与美国和加拿大这两个高度发达经济体的一体化。通过更自由的贸易，使墨西哥获得更为强大和稳定的经济增长，为其不断增长的劳动力提供新的就业机会，并阻止墨西哥非法移民。

墨西哥的增长与就业经过20多年发生了大的飞跃，但墨西哥非法移民的步伐并未因此而停止。

在等式的另一端，人们希望墨西哥成为美国和加拿大新的出口市场和低成本投资地，从而提高美国和加拿大企业的竞争力。对加拿大而言，NAFTA最重要的贡献是，加拿大经济开放到美国市场，美国成为加拿大最大的贸易伙伴。北美自由贸易协定后，加拿大对美国的出口从1100亿美元增至3460亿美元，而来自美国的进口也获得了几乎等量的增长。

沃顿商学院管理学教授马洛·吉兰对《财经》记者说，批评北美自由贸易协定的人经常忽视或最小化一个事实，即NAFTA是一个涉及加拿大、墨西哥和美国的三方协议。2015年，加拿大对美国的出口占到其对外出口的76.7％，很多在加拿大的企业，包括在该国投资的美国和欧洲公司，都依赖NAFTA作为它们北美战略的基石。

贸易的增长往往不是即视可见的。NAFTA受到诟病是因为，其成本高度集中在汽车制造业等特定行业，而其带来的收益却要在相当广的社会范围内摊薄。

就业问题是NAFTA长久担负的罪名。希尔斯指出，制造业工作数量已经减少是不可辩驳的事实，但这种就业机会的下降始自于1970年，远远早于NAFTA的出现。如今，美国工厂的产量是1984年的两倍，但工人数量却减少了三分之一。所以就业机会的下降不是NAFTA的影响，而是技术进步的结果。

吉兰指出，美国制造业过去15年内失去的500万个工作中，有85％是因为技术的原因，而非贸易的原因。美国劳工部2016年的统计数据发现，在过去的15年内，美国制造业部门的生产率增长速度要快于其他经济部门。另有研究表明，在过去20年里，通过技术进步刺激生产力的增长使美国制造业产出提高了40％。虽然工厂失去了就业机会，但在服务业和技术部门有新的工作机会出现。

持相反观点的人则坚称，NAFTA使美国陷入了这样的恶性循环：墨西哥以低工资竞争，美国公司于是将生产转移到墨西哥以降低成本，造成了贸易赤字的扩大。他们指出，美国同墨西哥间的贸易从1993年的17亿美元贸易盈余，到2014年已转为540亿美元的贸易赤字。一些专业人士虽然承认，即使没有北美自由贸易协定的存在，这种进口增长也有可能发生，但他们认为这无法解释为何过去的20年中，美国就业岗位的损失高达60万个。

NAFTA的支持者则预计，美国有大约1400万个工作机会依赖其与加拿大和墨西哥的贸易往来，而北美自由贸易协定每年创造了近20万个与出口相关的工作机会，这些新出现工作的平均工资比那些损失掉的工作薪酬高15％至20％左右。

在美国，更深层的经济错位是工资增长的长期停滞，有人将之归咎为NAFTA的存在压低了工资。希尔斯指出，耶鲁大学和美联储的经济学家通过研究得出结论，由于NAFTA的存在，美国、加拿大和墨西哥三国的工资经通货膨胀调整后都略有上升。

挑战自由贸易

特朗普在国会发表上任后的首次演讲时说，“我相信自由贸易，但它也必须是公平贸易。”在特朗普的治国方略中，整顿美国的贸易政策是重中之重。在特朗普看来，全球体系功能失调，它以牺牲美国工人的利益为代价，给中国和其他新兴经济体带去了好处。

自由贸易的受益者，如美国的牧场主和农民们，他们非常感谢NAFTA的存在，而那些未受到NANFTA的荫护，甚至受到其负面影响打击的群体，则希望改变贸易政策的现状。

由美国贸易代表办公室向美国国会提交的2017年贸易政策议程报告列出了特朗普政府贸易政策的四大重点：维护美国贸易政策主权、严格执行美国贸易法、利用杠杆打开外国市场、就新的更好的贸易协定进行谈判。

关于“贸易政策主权”措辞的推出引发了贸易专家的担心。年度贸易政策议程报告指出，美国并不直接受制于世贸组织裁决，即便世贸组织争端解决机构或上诉机构裁定美国败诉，也不必定导致美国改变法律法规，因此，特朗普政府将在贸易政策事务上强力维护美国主权。

虽然美国贸易代表提名人罗伯特·莱特希泽的任命尚未获得国会批准，现在讨论美国贸易政策为时尚早，但人们看到了危险的信号：美国可能会选择抛弃世贸组织走向单边主义。

在特朗普看来，为解决美国对世界其他地区的制成品贸易逆差，振兴美国制造业，变革是必要的，他把政策落脚点放在改变国际贸易现状上。

不过加拿大国家智库国际治理创新中心主席罗欣顿·麦德拉对《财经》记者说，现在有相当多的实证证据表明，至少在美国和西欧，人们工作模式的变化和制造业工作机会的流失更多地是由于技术的变革而非国际贸易的驱动。这是因为机器人和其他自动化工作流程的引入，以及经济体通过使用IT和数字技术来降低供应链中的交易成本。

对于全球化的命运，麦德拉说，现在全球化并未就此告别，而是被叫了暂停，但这并不意味着制造业的衰退也随之停止。首先，技术的变革使制造业的就业机会继续让位给自动化和机器人成为必然；其次，只要发展中国家和新兴市场经济体继续利用低成本劳动力保持优势，很难看到过去20年中在美国和西欧失去的那些工作岗位将返回的情况。