北京等大城市试图通过控制人口来解决房价问题，同时限制住房供给以控制更多人流入，但很难达到理想效果。目前应该向外疏解的不是低端产业，反而是高端产业，只有带动高端产业迁出，触动总部经济外移，才可能实现首都经济圈甚至整个京津冀的资源再配置

文／本刊记者 张倩 朱弢 编辑／靳丽萍

3月28日，《北京城市总体规划（2016年-2030年）》草案宣布编制完成，并开始征求公众意见。草案从城市战略定位、空间布局、要素配置、城乡统筹四个部分入手，着力解决困扰北京已久的“大城市病”问题。

草案提出，要减少城乡建设用地规模，到2020年减少到2860平方公里，2030年减少到2760平方公里。目前北京城乡建设用地规模为2921平方公里。草案同时要求，在2020年要将人口数量控制在2300万人以内。

在北京的人口控制组合拳中，“以房控人”被当作重要工具。从2014年至2017年的四年间，北京市的供地计划逐年下调，2017年为3900公顷，比去年减少200公顷。同时，在2014年完成供地计划的60％之后，计划完成度也是逐年下降。

与此相应，北京的房价一直居高不下，今年2月中下旬以来，北京二手住宅市场的实际交易量再度爆发，房价在企稳之后又出现了上涨趋势。为预防房价过快上涨，3月17日以后的短短十多天里，北京市住建委等部门联合发布一系列楼市调控政策，这距离上次2016年“9·30”调控政策发布尚不足半年，且调控手段空前严厉。

作为中国城市发展的风向标，北京的房价走向如何？“以房控人”为代表的人口调控政策能否奏效？

带着一系列问题，《财经》记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁。

北京房价还有上涨空间

《财经》：2016年9月30日，北京出台了房价调控政策，今年全国“两会”过后又出台了一系列房地产调控政策，有观点认为这彰显了政府抑制房价的决心，对此你怎么看？北京房价在今后会有怎样的发展趋势？

李铁：从客观趋势来看，北京房价还有比较大的上涨空间。

首先，北京是一个辐射全国，甚至辐射华人世界的城市。它的城市规模、发展水平和收入水平，以及其所具备的公共服务条件，都远远高于中国其他地方。在这种情况下，如果公众想选择比较好的居住地和就业地，或者想全方位享受城市的公共服务、社会化服务和商品服务，北京是最好的选择。何况，全中国的优质要素资源基本集中在北京、上海这样的城市。

很多人以北京房价已经超过东京、纽约，来说明北京的房价已经令人无法负担，但是他们忽略了中国的人口规模。目前中国有13.7亿人口，日本才不到1.3亿，美国也只有3.2亿人口，而且中国的经济总量排名世界第二，已经超过日本，与排名第一的美国差距也不是特别大。同时，中国的经济增长速度和人均收入水平也在上升，大规模的人口基数使得较高的购买力成为可能，特别是北京和上海的购买力，日本和美国是没法比的。此外，中国处于城镇化进程和经济发展的高速增长期，这一点是我们特别要清楚的，即国情的不同。

以此来看，北京房价继续上涨的趋势是不会发生变化的。举个例子说明这个问题，目前香港的房价是北京的2倍－3倍，而香港仅有700万人口，所以谁在支撑香港的房价？答案是中国的富人和海外的华人投资者，对于这一点要有清醒的认识。

房价会继续上涨的第二个原因不只在北京，在全国范围内也均适用，这就是货币的超量发行。货币发行与经济增长、经济活动及国际金融和贸易有关，这是一个很重要的金融政策。目前中国的货币存量已经接近160万亿元，飞快的存量增长速度，使人们并不放心将钱放在银行，为寻求保值增值，更倾向于将钱投资在房地产上。

在此次专访完成时，设立雄安新区的消息尚未公布。新区的设立无疑对北京未来的人口调控走向产生影响，也印证了本文中“北京目前应该向外疏解的不是低端产业，而应该是高端产业”这一预判。

但在新区规划尚未落地时，甚至落地后的相当长的一段时间内，北京的城市格局和住房供需矛盾仍难以有根本改变。李铁也表示，雄安新区的首要目标是疏解非首都功能，避免人口过度向北京集中的趋势，对于北京的房价不会产生本质影响。

因此，本文从城市发展规律出发，对于北京该如何化解人口与住房的矛盾，乃至整体城市治理思路所作的分析和建议，仍可殷鉴。

——编者

而且一线城市房价趋势和三四线不一样，北京房子升值迅速，在北京买一套房子，短期内会增值上百万，甚至比投资实体更赚钱。这是中国经济未来一个非常特殊的，也是一个正常的现象。

所以，考虑到保值增值、投资的潜力，北京这种具有升值预期的地方，大量资金来购买地产和房产是正常的。

第三个原因，北京现在有2173万人口，可是北京现在的住房供给，远远不能满足人口增长和存量人口的需求。从用地规模来看，现在平均每年供地面积只能满足10万人的住房需求。即使在土地供应量最高的年份，也只能满足不到20万人口的需求。可是在北京生活的人，特别是白领、年轻人，其住房需求是刚性的，这涉及到了上百万甚至可能近千万人的住房需求。

从商品价值规律来看，供需决定价格，北京的住房供给偏少且土地控制严格，不能满足人们的需求，当然会导致价格上涨。

此外，从北京城市规划的角度分析，北京房价的上涨趋势同样不可避免。北京的城市规划特别强调未来要迁出低端产业，腾退出来的空间不能再用于发展其他产业，只能建设生态绿地。如此一来，北京五环以内的生活环境和公共设施的供给环境，将会有大幅度提升，加之最优质的公共资源集中于此，房价不可能下降，反而提供了上涨的空间。

再来看最后一个原因，北京目前采取了限购、限贷的政策，即通过行政命令来控制住房的销售速度。这意味着北京在通过控制供给来遏制住房需求，会导致房价未来可能会膨胀，控制得越厉害，反弹也会越大。北京年初的房价上涨，正反映出这种反弹。

因此，从经济和市场发展的规律来看，北京的房价没有下降的可能。

以房控人难奏效

《财经》：刚刚公布的《北京城市总体规划（2016年-2030年）》草案提出，要减少城乡建设用地规模，同时，在2020年要将人口数量控制在2300万人以内。你认为能够通过控制建设用地规模的方式，达到控制人口的目的吗？

李铁：目前北京等大城市试图通过控制人口来解决房价的问题，同时限制住房供给以控制更多人流入，但在实际结果上很难达到理想效果。更大的可能是，这种做法并不能阻止人口的流入，反而使房价过快上涨。北京房价上涨的原因除了上面已分析过的部分，还包括政府对河北燕郊等环北京地区也采取了限购措施。

已经在北京工作的人，如果飞速增长的房价和其收入已经完全不吻合的时候，则会前往周边地区寻找能买得起的住房，更多地方的限购则会把他们又拉回到北京。

现在的住房供给远远不能满足人们对于住房的刚性需求，政府应该做的是提供更多的住房，而不是用各种各样的政策去限制供给，我认为这是现行政策出现的一个偏差。

《财经》：为什么会出现这种偏差？

李铁：我们在强调北京发展的时候，往往把主城区的问题当成全市辖区的问题。北京现在面临的所谓“大城市病”，如交通拥堵、住房困难等问题，主要是在主城区出现的，在全行政区域内，其实还有很大的调整空间。

实际上，在北京1.6万平方公里的空间内，可以发展很多个中小城市。

全世界的城市在发展过程中，都是通过空间来缓解住房压力的。放大空间可供给范围，可以解决住房供给问题，也可以减轻主城区的过度拥挤状况。而且这种住房的供给，会自发带动产业的迁徙。

再扩展一下，还可以在京津冀范围内来调整，但是现在没有这么做。反而是北京为了自己的利益，限制河北的发展，限制土地和住房供给。

如果北京不愿意更多的人在其辖区内购买住房，可以将轨道交通连接至河北，使北京周边的中小城市为人们提供住房，这样北京的问题就可以缓解。目前的情况是，周边中小城市的房价一涨，就开始限购，可是在北京却又没有解决辖区内住房供给的问题，只堵不疏无助于问题的解决。

其实，在房价上涨的地方，只需要增加供给，便可解决上涨的压力，这是很简单的道理。

目前房价过高的呼声一直在持续，但现行的政策是头痛医头、脚痛医脚，看到房价上涨了，觉得这是一个大问题，但没看到问题的核心，并且采取行政手段来简单强硬地制定所谓调控政策，实际上没有解决根本问题。

这背后还有一个问题，全国范围内多个城市均实施了限购政策，现在只要房价上涨一点，全国各地就开始执行一刀切的调控，主要原因是政府担心过度投机，也就是“房子是用来住的，不是用来炒的”。

要解决这个问题需遏制公众投资欲望的上升，可以通过金融、房贷的手段来解决，也可以通过适时推出房地产税来缓解房产投机的压力。

《财经》：你所说的通过空间调整来缓解压力，具体该怎么做？

李铁：在城市的布局中，郊区的环境、生态、视野均比主城区好，北京主城区的周边很可能会成为将来人口聚集的空间，关键则是相关政策和基础设施配置的问题。

人口结构决定了低端产业不可能全部迁走，而且北京辖区内并不能提供价位更合理的住房空间。因此可以在距离北京中心城区半径30公里左右的地方，依托原有的镇去建立一些小城镇，进而形成一些新的居住空间和产业空间。这样可以对相对聚集的人口形成合理的疏导，同时也满足了他们的住房需求，这样的话大家对整体房价上涨的呼声和关注度也会减弱。

我认为北京市的规划，应该从另一个角度来考虑，主城区应尽量通过存量用地解决其需求问题，而郊区的用地可以在一定程度上放开。

目前，北京用地空间过于保守，而土地对于北京而言，是最有发展前景的资源。盘活用地的供给，会大大带动整个空间资源的重新配置。

另外，如果把这种发展空间交给河北也可以，但是北京一直选择了一种既不提供新的用地资源，也不支持河北发展的方式。

该迁出的是高端产业

《财经》：北京一直在强调人口的过度聚集是导致“大城市病”的原因，一直把“以房控人”作为控制人口的重要手段，同时试图通过转移低端产业，达到控人的目的，你认为这种做法的有效性如何？

李铁：目前北京采取了低端产业迁出政策和人口控制政策，并下大力气提升北京市居民的公共服务供给，想要把北京塑造成全球最好的城市。

但我们的公共服务供给在某种程度上带有区域特点，即只对应一个区域的人会发生作用。在这种情况下，来的人越多，就越会压低其他人可享受到的公共服务水平，比如拥堵的道路和拥挤的地铁。

现在公共服务和基础设施的供给不能满足人口增长的需要，原因被归结为人口过多，所以只要把人口转移出去，就能减轻公共服务的压力，使人们能够享受更好的公共服务。我认为这是北京制定政策的出发点和逻辑。

其实，北京从上世纪80年代就开始控制人口，但一直没控制住。现在通过将低端产业迁出和人口控制，人口增长的速度确实放缓了，但并没有停止，而且这种放缓可能只是暂时的。

与所有的城市一样，北京的人口可以分成三类，高收入人口、中等收入人口、低收入人口。而城市人口结构一如金字塔形的——高收入人口占少数，中等和低收入人口占绝大多数。

世界城市发展的规律证明，当高端人口越多时，相应服务的供给也需要增加，这些服务往往是由中低收入人口提供的。与此同时，中低收入人口在城市生活，也需要有自己的消费服务和生活服务，这是环环相扣的。

从这个角度分析，要想通过行政手段将低端人口，特别是低端外来人口排除在城市之外，违背了城市发展规律，因此很难奏效，即使见效，也是短期的，长期来看是控制不住的，因为高端人口需要他们，城市也需要他们。世界范围内很多大城市，如东京、纽约、巴黎，外来人口都特别多，而且聚集在城市中心地区的往往是中低收入，甚至贫困人口。

北京的人口控制思路存在一个误区，既想要得到经济发展的好处，又不想要低端人口，这是不可能做到的，它忽视了人口和城市的发展规律。

《财经》：不想要低端人口是误区，那如果反其道而行之，迁出高端人口是否可行？

李铁：实际上北京目前应该向外疏解的不是低端产业，而应该是高端产业。只有所谓高端产业迁出，才能带动高中低端人口的自然流动，进而带动整体资源的重新再配置，这是核心问题，也符合城市发展规律。

举个例子，硅谷距离旧金山几十公里远，一批高端产业为降低住房成本，在硅谷聚集，现在已形成了美国高端人口的聚集地。

只有带动高端产业迁出，触动总部经济的外移，才有可能实现整个首都经济圈，甚至整个京津冀的资源再配置。

过去北京的解决思路完全是相反的，只想把其中的低端服务业迁出去，这带动不了多少产业和人口的转移。只有把金字塔上端的产业迁出去，才能把相应的人和产业带出去。

现在真正留在中心城区的都是高端产业和人口，和他们相匹配的众多小学、中学、幼儿园、医院等公共服务带来了一定的拥挤。虽然相关部门一直在说要把一些学校、医院迁出去，始终没有看到实质动作。

其实，在北京的整个区域来说，还有很多地方可以容纳这些高端产业。之所以政府不把它们迁走，可能有两个原因，一是舍不得让它们走，因为它们可以带来税收；二是很多企业是国有企业，并不愿意迁去郊区，而郊区在规划中可能也没有为这些企业提供空间。

如此一来，城市必须承担人口过于集中的代价，因为高端产业始终会产生虹吸效应。

在低端产业上做文章，当然也能起到短期的效果，低端人口看起来是走了，但是他们的服务对象还在北京，最后仍无法阻止他们再回来。

抓住京津冀一体化的机会

《财经》：如何看待北京周边地区的房价上涨？

李铁：北京的决策方向，对河北的人口和就业结构的改变会产生巨大的影响。过去是京津冀各自发展，河北主要是利用自己的矿产资源，重点发展重工业，所以目前处于工业化中期阶段，这带来比较大的问题，比如雾霾。

现在北京的城市化率接近90％，处于后城市化阶段，而河北的城市化率刚超过50％，仍存在巨大的吸纳空间，也会带动产业升级。这一吸纳效应，会带动河北部分人口的就业，来实现它的产业结构转型。

现在河北的固安、永清、三河等地的房价都涨了，本地居民就有了压力，说北京人把这里的房价抬高了。实际上从另一方面看，这种上涨通过产业的带动，也可以带动当地居民收入增加。不能说这儿不能涨，那儿也不能涨，憋着的这种需求和压力，在哪儿能够释放？

《财经》：京津冀一体化能够缓解北京的压力吗？

李铁：严格来讲，如果北京郊区成为人口的聚集地，也会带动一些产业自动向这个地方集中，进而扩展到环北京地区，这对河北京津冀一体化的发展会起到很大的作用。但也不能简单地认为，迁出产业就可以实现一体化，关键是要重新规划北京的发展思路和京津冀一体化的发展思路。

城市整体规划，我觉得最大的问题是如何在京津冀一体化这个大战略角度下来看规划。如何在一个大的空间范围内、依托城市发展规律、在尊重市场的规律前提下，来看这个规划，再有就是如何更好有效的发挥政府的引导作用和市场的调节作用。

政府的重要作用，就是安排好基础设施的配置，从而引导资源和人口的空间分布。到现在为止，这个手段我们的政府没有利用好。如果过多受到公共服务供给区域化的行政约束，这样很难能把北京治理好。现在是过度地强调人口调控，而没有更好地在一个空间范围内来理解未来可能出现的城市发展趋势。

所以，认识人口规律和城市发展规律，然后结合中国特殊的城市行政管理体制，制定一个以人为本的城市发展规划，是当务之急。现在来看，北京的治理特别是要和京津冀一体化战略结合在一起，不能局限在狭隘的地方利益、区域利益上来看待房价与人口等问题。

（实习生杨悦对此文亦有贡献）