特朗普的税改大纲并未搭建一个更明智、更有效的税收结构，而在政治层面上，美国政局的动荡会使税改的推行更为艰难，最终可能只是一页A4纸的浮华愿景
文/本刊特派记者 金焱 发自华盛顿编辑/苏琦
美国白宫4月26日公布了税制改革方案。随后，5月1日，美国众议院筹款委员会主席布雷迪在为期两天的税改政策静修会结束时发表声明，称美国税改在改革思路和可行性解决方案方面，取得了实质性的进展，众议院立法者希望在未来数周内与白宫及参议院进行商讨。
特朗普的税改被称为“美国等了一代人才等到的机会”，但该计划的提出却显得仓促。此税改计划只有主要原则，一页A4纸就涵盖了总统的政策提议，远远不及他作为总统候选人时宣传的计划详细。不过，作为半个世纪以来美国历任总统中最难以捉摸的人物，特朗普率性而为，只推出税改的大致框架而没有细节，从他的行事惯性上来看并不显得突兀。
在特朗普的医保改革议案遭遇重大挫败之后，华尔街一度对美国实施大规模减税的预期降温。在特朗普“百日新政”行将结束时，特朗普匆忙推出税改。对此有人解读为特朗普急于对2016年竞选总统时的主要承诺有所交待；另外的观点认为，这是特朗普使用模糊战术来降低推行税改的成本和影响。
无论如何，美国的税收体制备受诟病，尤其是企业税制。美国企业研究所（AEI）税务问题专家亚历克斯·布里尔对《财经》记者说，特朗普明确地将税收改革定为政府高度优先事项，希望税改收官成为其国内政策的亮点。不过对共和党来讲，在特朗普竞选共和党总统候选人之前很久，华盛顿的共和党议员们就已将税收改革列为重要的政策选项。相信共和党人会在未来12个月内成功地对税法进行重大改革，因为税改在共和党内部有普遍的支持，但这一议程的最大风险是，围绕医改的讨论让人精疲力竭，连带着会使税改问题变得复杂化。
税改极具挑战性。在经济上，人们无从知道未实施的政策会产生怎样的影响，而对已实施的政策来说，其影响又存有不确定性和争议。众议院筹款委员会税改政策静修会关注的焦点是，如何推进税收改革，以实现时间跨度最长且最大化的增长，这包括创造就业机会、增加工资、改善美国人的生活水平。
美国财政部长姆努钦指出，特朗普政府将通过促进经济增长、降低税收抵扣以及关闭税收漏洞来抵消减税带来的财政压力。布鲁金斯学会经济学家加里·伯特莱斯(Gary Burtless)则对《财经》记者说，很容易简单地设想减税会在未来几年加快经济增长速度。不过短期内，降低税收也可能只增加预算赤字而不贡献增长率。从长期来看，除非低税率是更明智、更高效的税收结构的产物，否则很难说降低税率就可以提高增长率。
5月9日联邦调查局局长科米突然被特朗普辞掉，引发美国股指期货随后小幅度下探。此事发生在市场正等待特朗普政府税改的细节出炉之际。这一特朗普版的水门危机提示人们：经济层面，特朗普的税改问题多多；政治层面，美国政局的动荡会使税改的推行更为艰难，最终可能只是一页A4纸的浮华愿景。
更简单更公平？
特朗普新公布的税改大纲字数很少，但内容极具爆炸性。
在其减税备忘录里，特朗普把简化个税、降低企业所得税、给予汇回海外资金优惠以及属地税收原则都囊括其中，而此前曾引发巨大争论的边境调节税则未出现在税改清单上。边境调节税指以企业所得税税率对进口进行征税，但是企业出口所得收入免于征税。这一政策将通过消费型增值税系统反映边境税收调整状况，但牵连甚广，因直指贸易战而被搁置。
数十年来，共和党和民主党都宣称美国人税负太高，由此，为中产阶级减税，追求更简单、更公平的税法几乎成了一种信仰，特朗普则希望他在任期内把这个信仰变为现实。
在个人所得税方面，美国个人所得税征收采取累进税率，目前为七个等级，即10％、15％、25％、28％、33％、35％、39.6％。特朗普的税改方案将联邦个人收入所得税级数由目前的七档简化为三档，税率分别为10％、25％和35％。这意味着美国最高联邦个人收入所得税率将由目前的39.6％降至35％。同时个人所得税基本抵扣额将翻一番，以一对夫妇为例，其基本抵扣额度将增加至2.4万美元。此外，白宫还计划为育儿家庭提供税收减免，取消除房贷和慈善捐赠以外的税收抵扣，并取消遗产税等税种。
白宫出台的个人所得税方案与外界的期望值有错位，虽然不大但缺少了惊喜，而为低收入人群设立更大的免税框架这个大众关心的议题则仍是空白。
衡量这份白宫称之为美国有史以来最大的税改计划，美国财政部前官员、彼得森国际经济研究所资深研究员加里·赫夫鲍尔（Gary Hufbauer）对《财经》记者说，税改最重要的部分包括企业所得税从当前的35％降至15％，推动“属地制”征税原则等。所谓“属地制” 征税原则，指未来美国企业的海外利润将只需要在利润产生的国家交税，而无需向美国政府交税。同时特朗普建议对美国企业留存海外的利润一次性征税。赫夫鲍尔认为这些税改重头戏的大部分会在2017年晚些时候被国会通过。
赫夫鲍尔的信心来自于，国会共和党去年6月推出的税改法案内容与特朗普的税改计划大同小异。众议院议长瑞恩版本的税改包括：企业所得税法定税率降为20％；海外企业汇回海外收入缴纳汇回税，现金征税税率8.75％，其他为3％；禁止企业用利息支出抵扣；投资时全部资本开支费用化等。
支持特朗普税改的人相信，大幅降低企业所得税有望降低边际税率，提振经济增长。反对的观点则担心减税造成的财政收入缺口无法填补。一个被广泛引用的数据是，若特朗普将最高企业税降至15％，并撤除公司的替代性最低税，未来十年美国政府收入将减少将近2.4万亿美元，若同时将税赋由个人负担的企业最高公司税降至15％，则十年间美国政府的收入将减少将近4万亿美元。
布里尔指出，在经济层面上，美国税法中最扭曲的部分就是企业所得税，它不利于美国企业在海外竞争，并妨碍流向美国的投资。共和党与特朗普都提出了对企业所得税进行重大修改，虽然特朗普总统提出的利率更低，但众议院共和党人由于其改革方案中的其他因素，对企业所得税的改动更为激进。
布里尔曾和经济学家凯文·哈塞特（Kevin Hassett）合作，计算能创造最大税收额的税率，他们得出的结论是当税率为26％时会有最大税收额。同时布里尔指出，企业所得税如果从目前的水平降下来，可以提高税收额占GDP的比重。
舆论认为特朗普需要将企业所得税提高至20％。参照其他发达国家的经验，减税15个百分点或更多已经非常罕见，在正常经济条件下，下调10个百分点左右的税率被认为是可行的，因为它不会引发大的财政失衡。
税收制度的目标应尽可能地刺激经济增长，并尽可能地创造公平，问题在于，有时这些目标似乎相互冲突，这使政府制定政策兼顾公平和增长变得棘手。
简单的逻辑是，企业所得税率降低能鼓励企业追加投资、增加员工，减少企业避税和逃税的动力。不过伯特莱斯指出，特朗普的税改大纲并未搭建一个更明智、更有效的税收结构，他只是简单地提出大幅减税，而他主要的减税措施之一、降低企业所得税到15％会扭曲美国所得税制度。
另外人们担心，当税制趋势从累进税向累退税转变，这种扭曲可能会鼓励纳税人，尤其是那些高收入的纳税人群体用更多的精力和资源避税，而不是想办法提高增长率。
根据静态测算，美国赋税委员会预测众议院共和党税收改革提案十年会拉动GDP增长9.1％，财政赤字增加2.4万亿美元；税收政策研究中心预测的更为悲观，将拉动GDP增长1.0％，财政赤字增加3.7万亿美元。同时也有多项研究表明，靠大幅减税通常非但不会带来强劲的经济增长、创造就业机会，反而会使富人腰包更厚，增加经济的不平等。
赫夫鲍尔指出，有足够的证据证明，削减企业所得税会促进资本投资和GDP增长。但自2000年以来，很多负面因素抑制了增长，这些负面因素包括货物贸易和服务贸易大规模开放的缺失、人口老龄化、起限制作用的劳动法，而几乎所有的发达国家都在强化监管，这相当于增加预算外税收。单靠企业所得税的削减不足以抵消这些因素的反向作用。
减税的分化与竞争
观察特朗普在税收政策方面的言行，显然他的税改目标还在游移，税改政策未来发生重大变化的可能性仍然存在。入主白宫后，特朗普的立场由极度偏右逐渐向适度偏右靠拢，这提高了他的政治议程部分获得通过的机会。特朗普亲商业，希望用经济提振增长。和医改的争议充满情绪化不同，税制改革相对单纯，这也促使特朗普紧锣密鼓地祭出税改。
在人们等待税改引发更多讨论和阐释之际，美国总体上经济状况良好。在年初的快速增长后，就业增长稳定，积极的财政预期逐渐升温。公司利润在加速上升，2017年一季度，企业盈利增长13.5％，75％的公司的盈利都高于华尔街预期。今年下半年，企业利润预期会继续增长。
虽然特朗普税改的核心原则是让企业税更具竞争力，但分析人士指出，多数小型企业不会从特朗普的企业所得税税率的下调中受益。多数小型企业属于所谓的“传递”实体，这意味着这些企业的纳税义务将传递给其所有者，是以征收企业主个人所得税形式征税。超过50％的美国企业和美国多数小型企业采取的是这种运营模式，而且企业税税率的下调根本不会减轻这些企业的税收负担。
税收下降的前景带来了心理预期和行为方式的改变，引发了美国各州间的分化。在州的财政晴雨表上，减税的可能性已开始改变人们的行为方式，更多的人选择更长时间地持有股票，或薪水支付延后，这对整个州的预算造成影响，减税政策所需的稳定财源的制度设计对各州提出挑战，目前俄亥俄州、康涅狄格州和宾夕法尼亚州就已经开始为此犯愁。
各州担心的另一个问题是，特朗普的税改计划会使州与州之间的税收竞争更为直接，因为较高的州赋税与联邦税收会增加感知成本。以伊利诺伊州为例，税改方案中的一些部分有利于伊利诺伊州，尤其是大芝加哥地区，另外的一些条款则使伊利诺伊州与其他州在税收竞争中处于劣势——伊利诺伊州的税收制度与相邻的印第安纳州相比就不具备太多优势。布里尔希望竞争的结果是各州采用更有效的税收制度作为回应。
在全球范围内，特朗普的税改动作则引发了对财政逐底竞争的担忧。布里尔指出，美国企业所得税的税率不论是降到15％还是20％，都会促使其他国家找寻增加税收竞争力的出路。
目前经合组织（OECD）的平均企业所得税税率在24％左右，其中法国为34％、比利时为33％、澳大利亚为30％。英国企业所得税率较低，并计划到2020年将企业所得税降至17％-20％。而法国、意大利和以色列已经在考虑下调企业所得税。人们担心美国的减税牌一出，一些有实力的国家会由此走上竞相减税，或设立避税天堂的不归路上，那些无力搞税收竞争的出口导向型国家将受损。
咨询机构Complete Intelligence创始人兼首席执行官托尼·纳什对《财经》记者说，所谓的全球税务战争要打已经打过了——爱尔兰和新加坡就曾在税收政策上非常激进，竞相降低税率的举动大多发生在上世纪90年代，那时的热点就是税收管辖套利。从那之后事情发生了反转，而特朗普推出减税计划，是希望美国企业投资回流本土，动机完全不同。
纳什相信，随着时间的推移，美国的税改会在全球范围内创造更具竞争力的税收管辖区，如果这导致更多的投资和经营活动发生在美国，也不会是一夜之间的变化，更多的是中期图景。
