国家发改委牵头的粮食行业改革讨论涉及粮食立法、《粮食流通管理条例》等法规的修订，以及中储粮定位、转基因安全等敏感问题

文/本刊记者 降蕴彰编辑/王延春

正值三夏大忙，在河北、河南等全国粮食主产区，联合收割机已开始驰骋在金色的“麦海”里。6月6日，国家粮食局局长张务锋在全国粮食系统安全工作视频会议上表示，抓好粮食收购，落实小麦和稻谷最低收购价执行预案，防止发生农民“卖粮难”。同时切实做到“谁储粮、谁负责，谁坏粮、谁担责”。

《财经》记者获悉，由国家发改委牵头，围绕粮食种植结构调整、粮食收储管理、国有粮企改制、粮食立法修规等方面，相关部门已经进行了多轮研究。目前，粮食行业改革方向基本明确，国家对粮食行业将由直接调控逐步转向政策引导为主的间接调控。

粮改进程提速。据了解，粮食种植方面，国家将引导农民调整种植结构，今年鼓励减少玉米种植，多种大豆、小杂粮，发展优质稻米和强筋弱筋小麦；粮食收储方面，国家鼓励粮食市场收购主体多元化，更多粮源将由政府的粮库转到社会主体手中，对粮库违纪违法行为采取“零容忍”；国有粮企改制方面，将按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则，促进国有粮食企业提质增效；同时加快修订《粮食流通管理条例》和地方粮食法规规章，推动《粮食法》的立法进程。

一位参与粮食行业改革研讨的专家告诉《财经》记者，粮食行业改革的焦点主要集中在粮食收储的体制僵化、粮库管理漏洞多、法律缺失等方面，也会涉及中储粮定位等相关内容。

价补分离推进粮价市场化

2014年，以对棉花、大豆实行“目标价格”补贴政策为标志，新一轮粮食行业改革正式开启。在此之后，国家发改委、财政部在2015年将“三补贴”（良种补贴、种粮直补、农资补贴）整合为“农业支持保护补贴”； 2016年取消了玉米临储收购，对玉米实施“市场定价、价补分离”政策；今年3月，对大豆的目标价格政策改为与玉米相同的市场化收购加补贴机制。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇在接受《财经》记者采访时表示，目前针对玉米实施的“市场定价、价补分离”政策效果明显。经过一年多改革，基本扭转了近些年玉米价格不断提高、玉米库存不断增多的局面，从种植到收购，再到加工，使玉米产业从过去的“死胡同”里走了出来。

去年国家在取消玉米临储收购政策的同时，为减小对玉米种植者的冲击，给东北玉米主产区划拨了390亿元补贴，平均每亩补贴150元-180元。根据农业部门统计，去年黑龙江、吉林、内蒙古三地农民种植玉米平均每亩收益在200元左右，辽宁农民种植玉米每亩收益在400元以上。加上中央财政拨付的政策性补贴，大部分自有耕地农民种植玉米的亩均收益300元以上。如果租地价格比较合理，租地种植玉米的农民大体也能保本。

实施“市场定价、价补分离”政策之后，去年东北地区玉米种植面积同比下降2000多万亩，今年同比下降1000多万亩，国内玉米市场价格也逐步开始与国际接轨，国内外价差缩小，东北玉米运抵南方港口与进口玉米完税价基本持平，进口玉米价格优势不再，玉米及其替代品进口明显减少。农业部公布的数据显示，今年1月至4月，玉米进口31.0万吨，同比减少82.8％；玉米出口7440.0吨，同比增加6.8倍。大麦、高粱、木薯和玉米酒糟等玉米替代品的总体进口量也在减少。

国内外玉米价差缩小激活了玉米深加工业、饲料加工企业。从5月开始，国家粮食交易协调中心组织的临储玉米拍卖均呈现高成交量、高溢价、高成交率的特征。据中国社科院农村发展研究所研究员李国祥介绍，随着国内外玉米价格日趋接近，再加之玉米淀粉、酒精等加工品出口的大幅增长，使得整个国内玉米深加工行业的景气指数在上升，目前在东北地区，有的玉米深加工开工率已接近饱和状态。

与张红宇的看法基本一致，国务院研究发展中心研究员徐小青认为，对玉米实施“市场定价、价补分离”的政策，已经取得了明显效果：玉米生产总量调整、玉米价格合理回归，种植者也得到较为合理的补偿，这对小麦和水稻的政策性收购价格改革提供了好的经验。由此看出，未来整个粮食价格、乃至整个农产品价格改革将沿着“市场定价、价补分离”方向推进。

徐小青补充表示，近两年，国家对水稻、小麦的最低收购价整体往下调整，这些都是为未来走“市场定价、价补分离”的路子做铺垫。相关部门将会选择适当的时候，取消对小麦、水稻的最低价收购。

亟待堵住收储管理漏洞

目前粮食行业最突出的问题是“三高”——高库存、高进口、高成本，而相应的各种粮食补贴又漏洞较大，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，归根结底是整个粮食行业的体制机制僵化。

粮食最低收购政策出台是在2004年，在此之前，国家已经在2002年实施农作物良种补贴。从2004年开始，又先后出台专门针对种粮农民的粮食直补、农机购置补贴、农资综合补贴，还有针对产粮大县的补贴，并在2005年彻底取消农业税。财政部农业司的一位官员透露，早在2013年，中央财政加上地方财政的涉农补贴就突破3万亿元。

在粮食补贴、农业补贴逐年增大的同时，相应农业领域、粮食系统产生的腐败案件也明显增多。中纪委2014年10月公布的中央巡视组第一轮巡视整改情况显示，全国查处各种涉农补贴问题6000余起，涉及资金20多亿元；而同一年最高检察院报告显示，当年1月至7月，立案侦查涉农领域贪污贿赂犯罪案件的总人数，占同期贿赂犯罪案件总人数近四成。粮食系统的贪污腐败，各地曝光的案件也是层出不穷。

目前粮食系统发生贪污腐败案件最多的是各地的国有粮库。像2013年河南公布的粮库贪腐大案，牵涉的犯案人员有110多名，其中仅中储粮周口直属库原主任乔建军涉案金额就高达2.37亿元。犯案之后，乔建军携赃款潜逃美国，是中国“红色通缉令”3号人物，至今仍未被抓获。

今年5月中储粮河南分公司被曝光的16291吨小麦严重变质，在粮库被遗忘七年，耗费数百万元保管费之后变得“连猪都不能吃了”，这一案件又再次警示，整个国家粮食储备管理漏洞依然较大。

据中储粮河南分公司对外反馈，出现严重变质问题的16291吨小麦是2010年由河南分公司所属南阳向东直属库光武分库委托金硕公司收购。2014年6月有关部门已经组织定向拍卖销售这批小麦，但“金硕公司因自身利益未得到满足，拒不出库”。随后双方纠纷提至法院。2016年9月法院终审判决书显示，向东直属库光武分库自2010年9月底开始拖欠金硕公司仓储费用，截至2016年3月31日已达194万元。

据《财经》记者了解，向东直属库光武分库与金硕公司2010年签订的《仓储设施租赁合同》中明确，向东直属库光武分库所付的租仓费为每吨50元/年，而根据2010年财政部的规定，中储粮总公司及其分公司要按每吨70元/年标准将保管费用及时足额拨付到存库点。向东直属库光武分库与金硕公司合同约定的租仓费中间存在每吨20元/年的价差。2011年，财政部给中储粮拨付的粮库保管费标准提高至每吨86元/年，中间价差达到每吨36元/年。而据金硕公司指控，向东直属库光武分库共向7家社会粮油公司租用仓库，从2010年至今，套取国家财政补贴5000多万元。粮食行业一直在关注这一案件，目前中储粮总公司还未正式对外公布调查结果。

另外，现阶段最大难题是针对粮食的“去库存”。以玉米为例，现在国有粮库玉米库存高达2亿多吨，其中还有2013年的玉米存量。现在每吨玉米每年的库存成本大约是252元，这样核算下来，国家财政一年需要付出的玉米库存成本费就有504亿元。李国祥告诉《财经》记者，现在国有粮库的水稻库存也严重偏高，在东北一些粮库，甚至出现销不动、调不出、储不下的局面。

李国祥、郑风田等专家认为，从粮食收购到储存、保管、拍卖的一系列流通环节，都存在体制机制僵化的问题。

粮企监管将趋严

国家发改委、国家粮食局去年11月发布的《粮食行业“十三五”发展规划纲要》，其中明确要加快推进国有粮企改革，促进粮食流通顺畅有序，提出要积极引导大中型粮食加工企业、饲料生产企业等多元市场主体入市收粮，活跃收购市场。

对于推进国有粮企改革，国家发改委、国家粮食局明确今年要制定实施《关于深化国有粮食企业改革的指导意见》，整个国有粮企改革的核心内容是：坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则，以产权制度改革为核心加快企业改制步伐，建立健全现代企业制度，发展混合所有制经济，实施跨行业、跨区域兼并重组，培育竞争力强的大型粮食企业集团。

事实上，在《粮食行业“十三五”发展规划纲要》公布之前，中储粮、中粮两大粮油央企就开始改革。从2014年开始，中储粮最明显的动作是“瘦身”，退出非主业投资；中粮则是加快对内对外整合，力推集团整体上市。

具体到中储粮方面，过去在政策性粮食收储的主业之外，经营业务范围还扩展到大米加工、油脂加工、面粉加工、种业等多个领域，甚至一度在河南、山西等地成立了很多三农服务公司，因此招致业内质疑，认为中储粮的发展已经模糊了“政策性”和“经营性”两个角色之间的界限。通过近三年的“瘦身”，现在中储粮累计注销非主业加工贸易企业数十家，完成率超过80％；清理非主业固定资产投资数千万元，完成率超过80％；清理29家直属企业土地流转、三农服务、化肥种子等跨主业经营业务，完成率100％。通过清理、退出，中储粮正在逐步回归主业。

与中储粮的急剧“瘦身”不同，近三年，中粮对内收编中纺集团，对外全盘收购来宝农业公司和尼德拉公司，同时还对旗下11家上市企业，按粮油、食品、地产、金融等四大板块，进行重组、整合，力争在2019年实现主要业务整体上市。去年7月中粮公布的国有资本投资公司改革试点方案，被业内人士认为是一份标杆性的国企改革方案。

徐小青告诉《财经》记者，现在国家鼓励国有粮企“走出去”，力争有一定数量的大型粮食企业跃居全球跨国粮商前列。

郑风田建议，粮食行业改革要彻底改变中储粮一家独大的收储格局，鼓励民营粮食加工企业与农民储粮。国家可以把过去对粮库代储补贴的一部分拿出来，用来支持农民与民营企业建设粮库。对于精兵简政后的中储粮以及地方国有粮库，要加强管理与问责，切实做到“谁储粮、谁负责，谁坏粮、谁担责”。

粮食立法进程提速

《粮食法》在2009年被列入国务院立法计划，但时至今日仍未出台。

多位接受《财经》记者采访的专家表示，中国是粮食生产和消费大国，目前没有粮食法，是一个缺陷。《粮食法》迟迟不能出台，其中存在部门利益矛盾。

2012年，国务院法制办曾公布《粮食法（征求意见稿）》。李国祥曾参与《粮食法》的讨论和起草，他认为，征求意见稿中回避了粮食政策执行中诸如对外资企业，中储粮、中粮等国有大型粮企的定位，涉及转基因的部分也模糊不清，“这种涉及敏感问题避重就轻的做法，结果可能导致立法不严，遗留隐患”。

在李国祥等专家看来，到目前为止，国家对中储粮的定位仍然模糊。中储粮成立之初的定位是非营利机构，靠中央财政的政策性补贴生存，但按照国资委的要求，现在中储粮每年都有利润增加指标考核。

在国内转基因也属于敏感问题。在《粮食法（征求意见稿）》中，涉及转基因的内容非常简单：“转基因粮食种子的科研、试验、生产、销售、进出口应当符合国家有关规定。任何单位和个人不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术”。郑风田认为，作为一部法律，其中用“有关规定”的说法过分含糊。其外，“禁止擅自使用”也给违规者留下钻空子的机会，难道在“非主要粮食品种上就可以擅自应用”吗？建议国家发改委等方面应该考虑制定一部扎实厚重的“粮食安全法”。

转基因是否应该列入《粮食法》？中国政法大学教授王灿发介绍，事实上，早在1999年，环保部就组织专家起草《转基因生物安全法》，他本人就是 《转基因生物安全法》的起草人之一。当时环保部立法的主要设想是：一方面为了保障转基因生物技术及利用该技术生产的产品在计划、试验、生产、运输、销售以及应用过程中的安全性；另一方面是为了保护我国生物的多样性、生态平衡和国人身体健康，推动转基因生物技术在中国的可持续发展。

在环保部组织专家起草《转基因生物安全法》过程中，2001年5月，由农业部起草的《农业转基因生物安全管理条例》出台，紧随其后，国务院法制办叫停了转基因生物安全立法工作。

王灿发表示，当时国务院法制办回复环保部的说法是《农业转基因生物安全管理条例》与《转基因生物安全法》存在交叉和冲突。为此，环保部曾联合科技部、国家林业局、中国科学院等十多个部门，试图说服国务院法制办的相关负责人，但最终无果。至此，转基因生物安全立法工作被彻底搁置下来。

现在涉及中储粮定位、转基因安全的问题仍然有较大争议。不少专家呼吁，希望有关方面加快粮食、转基因安全立法的步伐。

《财经》记者获悉，在今年国家发改委牵头的粮食行业改革讨论会中，明确提到了粮食立法以及《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等粮食法规规章的补充、修订，对于较为敏感的中储粮定位、转基因安全等问题，不少专家认为，相关粮食法律、法规已经严重滞后，亟须加快粮食行业的改革进程