文／肖河

伴随着海外投资的持续扩张与公民海外活动的稳定增长，如何保护“海外中国”已经成为了无法忽视的重要课题。尽管重视程度不断提高，但是海外利益保护的现状仍不容乐观。

一方面，对领事保护和东道国政府过度依赖，“一条腿”走路的缺陷依然存在；另一方面，“重处置、轻预防”，难以有效保护企业和公民财产安全的弱点没有显著改善。

根源在于受限于国家能力和国际政治因素，作为国内垄断性安全供给者的中国政府无法向“海外中国”提供有效的公共安全产品，同时海外中国企业和公民也并不熟悉如何通过市场或者其他形式获得充分的安全供给。

改变局面的最直接方法是提升中国政府的海外安全供给能力，在不做系统性改革的情况下实现对“海外中国”的保护覆盖。但是，该思路面临着两个重大困难。

首先，中国“走出去”的时间较短，相关安保供给部门严重缺少能力和经验，特别是难以获取准确、及时的本地情报，甚至常常落后于理论上的“被保护对象”。更重要的是，即使可以通过大量投入提升中国政府的海外能力，不可避免地会引起东道国的强烈不安，反而会导致“海外中国”的不安全加剧。长期看来，后一“合法性问题”更为根本。因此，近年来中国政策界也一直在探讨通过非政府渠道，即私营安保来保护海外利益的途径。

现实需求既是推动的强大动力，但也在某种程度上限制了视野，忽视相关的“国际合法性”问题，对私营安保的全球治理问题认识不足，甚至不了解相关的国际规则和发展趋势。

倘若不能从全球治理的高度来理解和设计中国海外私营安保的发展，长期会使得处于萌芽中的中国海外安保处于与外界“不兼容”状态，削弱中国利用其的合法性，最终削弱实效。

国际私营安保的合法化进程

国际私营安保产业，最初是作为“雇佣兵”问题的一部分进入全球治理进程，除了少数拥有发达私营安保产业的国家，各国普遍将国际私营安保和军事公司（Private Security/ Military Company, PSC/PMC）视为雇佣兵。因此，联合国最初对它们的国际活动高度反对。

在1987年，联合国人权理事会设立了“关于以雇佣军为手段侵犯人权并阻挠行使民族自决权的特别报告员”一职，专门调查雇佣兵侵犯人权和自决权的行为。1989年，联合国进一步起草《反对招募、使用、资助和训练雇佣兵的国际公约》。

尽管公约确立了“直接从事战斗”、“不属于冲突地区公民”、“得到冲突方给予的各类回报”或者“意在损害国家宪法秩序和领土完整”等四项判断标准，但是由于其模糊性和各国的利益差异，美国、中国、俄罗斯、英国、日本、法国、印度等主要大国并没有加入公约，因而未能消除各国在这一问题上的严重分歧。

总体上，国际社会一方面将活跃于动荡地区的私营安保和军事公司等同于雇佣兵，但是另一方面它们依然能够开展海外行动。

这一“半合法”状态在2004年发生了显著变化，联合国也逐步承认国际私营安保与雇佣兵存在实质区别。一方面，美英两国在阿富汗、伊拉克大规模雇佣私营安保和军事公司，希望通过全球治理和行业监管来予以一定约束，同时增加合法性；另一方面，鉴于旧有的治理模式陷入僵局，联合国人权理事会开始转变思路。特别报告员沙梅姆（Shaista Shameem）在2004年就任后指出，国际私营安保的治理应当出现“范式转变”，在各国无法就雇佣兵的概念和法律责任达成共识的情况下，先明确国家和私营安保产业在保护人权等方面的责任，鼓励以其他方式暂时代替难产的国际监管。

这一变化引起了反对国家的不满，人权理事会也在这些国家的推动下于2005年撤销了特别报告员一职，新组建了由5名地区代表组成的工作组来研究如何保持国家的武力垄断，但是趋势已经无法扭转。

2005年，由瑞士和国际红十字会提出的《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》率先在国际社会凝聚了共识，其主要内容是承认国际私营安保和军事公司的合法性，并确定东道国、所在国和雇佣国的相应责任。

对于倾向利用国际私营安保的国家而言，这意味着私营安保终于在国际法中获得了合法地位；对于倾向约束的国家而言，在无法达成国际公约的情况下，也可以此作为有益补充。

2005年开始谈判后，《蒙特勒文件》先后得到了包括美国、英国、中国在内的各主要国家的支持，并于2008年签署生效。同年，联合国雇佣兵工作组也接受了《蒙特勒文件》关于“私营安保和军事公司”（PSMC）的提法，认可它们与雇佣兵存在实质区别。

在《蒙特勒文件》的基础上，部分更为积极的国家又于2010年起开始推动签署《国际私人安保服务行为守则》，并随后建立了由国家、产业和社会代表共同参与的国际行为守则协会。

此后，联合国及各国际组织的态度相继出现了关键转变。2012年，联合国安全和安保部公布《私营安保公司武装安全服务使用指南》，其中不仅表明联合国承认雇佣私营安保公司、获取私营安全服务的合法性，同时明确规定行为守则协会的成员资格是成为联合国安全供应商的必要条件。此外，欧盟、北约等国际组织以及美国、英国、澳大利亚等国家都已经或者正在考虑将协会成员资格设置为政府采购的门槛条件。

目前，《蒙特勒文件》和《行为守则》代表的治理规范仍在进一步扩散并日益成为相关治理的基础。

规范指导与市场激励相结合

推动这一全球治理议程的主要有三种动力。第一是各国和全球社会的道德要求，其目的是防止国际私营安保产业侵犯人权，要求它们遵守相关国际人道主义法律和人权法；第二是利用私营安保的国家的政策考虑，目的是要扭转该产业的负面形象、减少国内外阻力，并防止它们反过来危害自身的国际声誉与合法性；第三则是大型跨国私营安保公司的竞争考虑，它们的竞争对手主要是各国的小型安保公司，同时还要服从后者主导的国内规则，因此设置并提高行业准入门槛无疑有利于行业巨头发挥自身优势。

这一多元驱动的本质决定了治理主体多元化的特点，各类国际组织则是它们参与治理的主要平台。

联合国、欧盟、北约等政府间国际组织是这一多元治理结构的基础。它们的作用主要有三类：第一，为国家、行业间国际组织和企业提供无法律约束力的规范指导，通过自愿接受来予以推广。尽管并无法律效力，但这些规范往往会产生广泛影响；第二，通过有法律约束力的规章制度来约束成员国，包括要求履行审核监督的义务、规制产业发展等。例如欧盟就为各成员国的安保采购制定了明确规范和流程；第三，它们自身也是私营安保市场的采购者，可以直接通过市场机制来塑造企业行为。

事实上，由于国家和国际组织是当前国际私营安保市场的最主要消费者，因此将相关治理原则纳入前者的采购政策也被视为推进全球治理进程的最有效手段。

当然，无论是规范指导还是市场激励，都必须建立在相关的治理文件之上。其中主要包括《蒙特勒文件》、《私营安保服务供应商国际行为守则》以及2011年颁布的《联合国工商企业与人权指导原则》。

《蒙特勒文件》规定了注册国、东道国和缔约国均需为私营安保公司的行为承担相应的法律责任，须建立相应的授权、监督和问责体系；《行为守则》则从公司内部管理的角度要求所有签字成员落实《蒙特勒文件》所提出的一般原则，承担起对雇员、客户、供应商、股东以及当地居民所负有的人道主义责任；《人权指导原则》则搭建了包括私营安保产业在内的所有商业活动都需遵守的“保护、尊重、赔偿”（protect, respect, remedy）原则。

当前，《蒙特勒文件》共有53个签字国，包括西欧及美、加、澳、新共24国，东欧16国，中国、日本、伊拉克、阿富汗、卡塔尔等亚太8国，塞拉利昂、安哥拉、南非等非洲5国，智利、厄瓜多尔等拉丁美洲4国。它们构成了全球治理进程的基础。

加入行为守则协会的则只有6国，但是这些国家——美国、英国、瑞士、瑞典、挪威、澳大利亚——无一例外均拥有高度发达的私营安保产业，这六国也构成了有力的“内圈”，主导治理进程。

一个以《行为准则》为基础建立的独立监督实体——国际私人安保服务行为守则协会在当前治理结构中的作用日益突出。

其管理委员会由政府、企业和社会三方代表共同组成，两项主要功能分别为：第一，是在国家司法权无法有效行使或者不能履行相应义务的情况下通过协会机制直接对成员公司进行监督、问责和处罚，发挥“替代监督”作用；第二，其成员资格可以作为企业资质审查的关键指标供国家和国际组织参考，发挥“预审查”作用。行为守则协会未来所扮演的角色还可能进一步增强，其成员资格很可能成为国际私营安保市场的“通行证”。

由于国际规范只是原则指导而非具体标准，协会在标准形成过程中还将占据重要地位。因此，当前实际上是由国家与产业界“分担”国际监管责任，反映了产业主导国及大型跨国公司的偏好。

不应忽视全球治理精神和产业规则

根据产业发展状况，各国私营安保发展模式可以分为三类：第一类以英、美为代表，它们不仅实现了公共安全的高度外包，而且还能在高风险地区活动，甚至胜任对外政策工具；第二类则以日、德等发达国家为代表，限制私营安保涉足公共领域，同时海外开拓也并不活跃；第三类则以发展中国家为代表，中小型安保企业数量庞大，呈低水平分散状态，它们没有海外活动的意愿和能力，国家监管水平落后。

中国具有明显的二重性，“发展中国家式”的产业基础与“发达国家式”的海外需求间存在严重的结构失衡。当前中国可谓有两个安保产业：一边是规模较大的保安业，人员和资本较有规模，与国内公安部门关系密切，但缺乏海外活动的能力和意愿；另一边则是注重于保护海外利益，但是规模、资本严重不足的安保业。出于多种原因，这两者未能有效结合，导致了中国私营安保海外有效安全供给的严重不足。

为了改善这一局面，很多建议将重点放在通过各类行政手段扩大国内企业的海外安保投入上。例如效仿金融业，强制规定安保费用比例，以此为国内的私营安保业增加需求、拓展市场空间。自2005年起，商务部、外交部和国资委联文要求国企将安保费用计入成本，并敦促后者建立安保预算制度、落实相关投入。当前，各方也正在推动国资委研究如何为央企设置强制性的海外安保支出比例。

除了扩大需求外，政府部门和安保产业也存在对购买跨国安保服务的安全疑虑，呼吁以“政治可靠”为标准限制国际采购，通过“竞争限制”照顾国内产业发展。

尽管这些做法在短期能够扩大部分需求，但长期会进一步扭曲中国的私营安保市场，私营安保产业对国有企业海外投资的依附性会进一步增强，刺激非法利益输送而非竞争力建设。

同时，这些忽视全球治理精神和产业规则的做法还意味着中国私营安保业将把自身排除于国际市场之外，自动放弃对相关进程的影响。

当前，尽管中国政府是《蒙特勒文件》的签字国，但并未积极参与治理进程。企业层面，截至2016年年中，虽然已经有5家中国私营安保公司取得国际守则协会的成员资格，但是它们的海外业务规模均较为有限。德威、中信保等大型安保公司却出于各种原因不愿意加入。

中国拥有庞大的海外投资和旺盛的安保需求，但中国在全球治理中还处于边缘地带。伴随着“一带一路”的推进，中国的安保需求无疑将继续扩大，如果不能充分参与相关的治理进程和标准制定，会对中国的海外安保采购和供应产生消极影响。

应当注意到，包括《蒙特勒文件》、《行为守则》在内的主要国际规范仅就国家监管和行业标准提出了原则要求，并未就市场准入、企业管理、国家监督和赔偿机制等具体内容达成共识，仍然存在广阔的影响空间。

未来，中国可以在四个层面参与国际私营安保的全球治理进程：一是要了解国际治理进程的现状，转变不适应新形势的旧有观念；二是要借鉴已有的国际经验和治理成果，尊重产业发展的客观规律；三是要参与国际规范和行业标准的制定，增强中国的话语权，维护中国企业的正当利益；四是要在尊重国际规范和多边框架的前提下，通过双边渠道为中国企业的活动创造环境。

其目的是让中国能够利用“后发优势”与国际接轨，规范萌芽中的相关企业，防止其出现结构偏差，最终塑造出具有国际竞争力，能够有效满足中国政府、企业和公民海外安全需求的中国海外安保业。

（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员，编辑：袁雪）