在加强行政监管同时应该加大司法方面的惩处力度，民事方面的赔偿、刑事方面的诉讼都应该跟上，这样才能产生足够的威慑力
文/本刊记者 秦嘉敏 陆玲编辑/王东
稽查执法已经成为资本市场监管的重头戏。
近两年，证监会对于资本市场违法违规行为的打击力度持续加大。今年，证监会稽查执法成绩单更加亮眼。
根据证监会最近披露的数据，2017年上半年，证监会共作出113项行政处罚决定，罚没款共计63.61亿元，已经超过去年全年总和。而自2015年以来，证监会在两年半的时间内作出行政处罚涉及罚没款金额已超过171亿元，这一数字是2015年之前十年罚没款总和的4.7倍。
从打击内幕交易到查处操纵市场，从拒绝“带病申报”到重罚“忽悠式重组”；从紧盯高送转到约束大股东减持，证监会直指资本市场积年沉疴，开展多起专项行动，覆盖申请首发上市、再融资、资产重组、减持、退市的上市公司全生命周期。
在案件查处方面，稽查部门从被动等待转变为及时主动介入，从打击个案转变为重点遏制类案，从稽查单兵作战转变为联合多部门协同作战模式，从保密式封闭执法转变为与市场互动式开放执法。
对于资本市场违法行为，稽查执法可谓零容忍、全覆盖、出重拳。在批次案件线索核查、部署、进场、突破、移送的各个节点，证监会通过发布类案进展动态信息，划清违法红线。案件作出处罚后，证监会通过密集发布案件处罚情况，向市场传递清晰信号。
科技手段的进步为监管创新提供了有力支撑。近年来，证监会市场监察部门依托大数据监控技术，通过对历史交易数据跟踪拟合、回溯重演，精准锁定了一批异常交易线索。
在制度建设方面，证监会稽查局制定了“稽查办案十项禁令”，出台证券期货案件调查证据基本规范，针对执法实践的共性问题，发布系列稽查执法规范指引。同时，稽查部门加强案件总结分析和信息反馈，促进稽查执法与基础制度的良性互动。
“查处案件的数量在不断增多，但是整个证券违法犯罪并没有减少。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新认为，在加强行政监管同时应该加大司法方面的惩处力度，民事方面的赔偿、刑事方面的诉讼都应该跟上，这样才能产生足够的威慑力。
稽查成绩单
2017年上半年，证监会共作出113项行政处罚决定，罚没款共计63.61亿元，较去年同期增长149％，对30人实施市场禁入，接近去年全年水平。
查处的案件中，涉及信息披露违法案件24起，内幕交易案件24起，操纵市场案件14起，中介机构违法案件12起，短线交易案件6起，违法减持股票案件6起，此外还有从业人员违法买卖股票、利用未公开信息交易、编造传播虚假信息、法人利用他人账户买卖证券、私募基金等类型。
其实，证监会重点打击了内幕交易“窝案”。上半年，稽查部门共对104起内幕交易线索启动初查，正式立案调查36起。除并购重组等内幕交易高发领域外，证监会不断拓展内幕信息筛查领域，加大对“高送转”、上市公司收购、业绩重大变化等其他重大信息的核查力度。
证监会在2017年上半年启动初步调查和立案调查的案件有302起，新增重大案件70起，涉外案件97起。上半年查办的案件中，内幕交易、信息披露违法、操纵市场案件为主要类型，占主要案件类型76％，并购重组、举牌要约成为案件高发领域。
进化投资总经理吕晗认为，这与证券行业从创新周期转向监管周期有关。“2016年新股发行改革之后，IPO放的速度特别快，并购重组打击很厉害，对小股票的压制很厉害，对内幕交易、操纵（市场）打击力度特别大，整个变成一个严监管周期。”
2015年，证监会将“证监法网”专项执法行动作为贯穿前期市场快速上涨和后期异常波动两个阶段的一条主线，集中部署八批次共计120起重大典型违法违规案件。
在此基础上，证监会在2016年分别于5月13日、10月21日、11月25日、12月23日部署查办四类违法案件，集中开展打击IPO欺诈发行、虚假信息披露、中介机构违法、操纵市场等专项执法行动。
此后，“以常态化执法为基础，以专项行动为抓手，严厉打击市场各类违法犯罪，推进资本市场改革发展”成为证监会稽查部门的监管思路。
与过去不同的是，证监会稽查部门更加注重主动谋划，聚集重点领域，优化组织模式，以强化执法保障为基础，注重协调、加强衔接配合，形成稽查执法协同作战新格局。
2017年3月，证监会部署了今年的专项执法行动，在继续严厉打击虚假陈述、内幕交易和操纵市场等传统违法违规行为的同时，全面筛查可能产生系统性风险、影响市场稳定、干扰改革发展的各类违法案件。
截至目前，稽查部门已经开展了针对虚假信息披露、操纵市场和内幕交易等违法行为的三批共计43起案件的调查。
从行政处罚结果来看，近三年来，证监会行政处罚涉及的罚没款金额持续上升。2015年全年，证监会对767个机构和个人作出行政处罚决定或行政处罚事先告知，同比增长超过100％，涉及罚没款金额逾54亿元，超过此前十年罚没款总和的1.5倍。
2016年，证监会查处的案件数量和罚没金额再创历史新高。而2017年上半年，证监会已作出处罚决定涉及罚没款共计63.61亿元，超过2016年全年。
在强化执法高压态势的监管环境下，亿元罚单、顶格处罚在今年频繁出现。鲜言操纵“多伦股份”案罚没款超34亿元，唐汉博跨境操纵“小商品城”案，唐汉博、唐园子等操纵“同花顺”股票案罚没款合计超12亿元，朱康军操纵“铁岭新城”等股票案罚没款超5亿元，徐留胜操纵“天瑞仪器”等股票案、九润管业等内幕交易“海润光伏”案罚没款均超1亿元。
此外，登云股份案、大有能源案、方正证券信息披露违法违规系列案等案件的相关主体被顶格处罚。鲜言、李友等8名当事人被采取终身证券市场禁入措施。
为适应当前信披违法、操纵市场等案件涉及主体多、地域广、取证量大等新特点，证监会挖掘现有稽查执法资源，建立“集团化”办案模式，集中优势力量突破重点案件。例如在浙江九好“忽悠式”重组案中，证监会抽调75名稽查人员成立专案组，用三个月时间就查明了违法事实。
据统计，2017年新增立案案件在调查阶段的平均用时为56天。其中，山东墨龙内幕交易案仅用21天，慧球科技信息披露违规多起等重大案件的办理周期在40天左右。
“大数据”显威
在这亮眼的稽查成绩单中，大数据等新技术手段的运用功不可没。
通过运用大数据思维及技术，证监会发现、分析、解决证券期货稽查执法中所遇问题的能力，以及预测、预警、预防各类风险的能力均显著提升。大数据技术正在重塑证监会稽查执法的生态。
证监会新闻发言人邓舸介绍，在此前的“证监法网”行动中，证监会充分利用大数据比对技术，分析线索，调查取证，有效提高案件查处的精准度。
2013年以来，随着交易所大数据系统的升级，交易所可以对账户交易、账户关联情况、股票涨跌等非常具体的指标进行监控，交易所能够直观地匹配到交易机构，通过趋同分析，进一步人工筛查之后，锁定目标的准确率非常高。甚至已经罢手的过往的老鼠仓行为也能查得出来。
深交所交易监察中心的大数据智能监控平台从2013年正式上线运营后，可以全天处理超过1亿笔成交记录。在交易监察中心，市场交易中的任何数据异动都一目了然，且能及时锁定。甚至还能提取20年以前的历史数据，用于重新研判。
据深交所相关工作人员介绍，每一个投资者、每一天的每一笔交易、每一笔委托、每一天的持股都有记录。证监会破获的不少“老鼠仓”案件线索都来自这里的大数据。
2015年4月，深圳证券交易所市场监察部发现，2009年2月28日至2015年2月27日期间，“刘某秀”证券账户与申万菱信基金管理有限公司旗下的新动力基金存在买卖时点接近的趋同交易情况，经过调查最终锁定申万菱信基金公司离职基金经理张鹏的违法事实。
在“最忙独董”宋常内幕交易案中，大数据分析技术再次精准“捕鼠”。
2015年5月，深圳专员办调查人员在对张某、邢某异动账户筛查过程中发现证券账户资金来自其导师宋常。调查人员层层深入，发现宋常与内幕信息知情人陈铭的关系密切，内幕信息敏感期与陈铭存在电话联络，最终确定宋常涉嫌内幕交易“国发股份”。
7月7日，证监会通报近年“老鼠仓”执法情况。近年来，证监会市场监察部门依托大数据监控技术，通过对历史交易数据跟踪拟合、回溯重演，精准锁定了一批可疑账户跟随资管产品先买先卖、同进同出的异常交易线索。
同时，“老鼠仓”犯罪案发领域从基金行业向保险资管、托管银行蔓延。在密切监控公募基金产品趋同交易的同时，稽查部门对私募产品、券商资管、专户理财、信托计划、保险投资等各类账户伴生的趋同交易均有开展案件调查。
2014年以来证监会共启动99起“老鼠仓”违法线索核查，向公安机关移送涉嫌犯罪案件83起，涉案交易金额约800亿元。
截至今年5月底，司法机关已经对25名金融资管从业人员作出有罪刑事判决，“老鼠仓”犯罪成为继内幕交易之后移送刑事追责比例最高的一类案件。
据了解，沪深交易所早已分别建立起一套证券交易监控系统。上交所异动指标分为4大类72项，敏感信息分为三级共11大类154项；深交所建立了9大报警指标体系，合计204个具体项目。
以沪深交易所近年来类案线索的历史数据为基础，证监会建立了内幕交易、市场操纵和“老鼠仓”等违法行为的类案模型，并引发机器学习因子，以洞察各类违法行为的重点特征。
在“燃控科技”一案中，私募管理人辛宇的违法线索即是交易所通过大数据模块系统发现的。上交所通过对辛宇名下的多只私募产品进行筛查，发现他实际控制两家私募机构，以及旗下控制或决策的19个私募产品大笔买入单只股票，持股超过5％。
建立长效机制
今年初，证监会主席刘士余在视察稽查工作时肯定稽查部门成绩，同时提出要“敢于亮剑，善于亮剑”。随后4月，证监会公布了2017年度的部门预算。资金分配的变动呼应了今年证监会加大稽查力度的形势。
据证监会稽查执法人员透露，证监会已经通过中央监控系统平台实现了数据集成。现在，现场检查、专项核查、市场监察、舆情监测、投诉举报等多种线索发现渠道的线索信息，将被大规模、集成化、系统化地整合到中央监控系统平台中，以实现线索数据的最大化利用。
“道高一尺魔高一丈。技术日新月异，给稽查带来了新的挑战”，有稽查人员告诉《财经》记者。
据了解，为进一步完善稽查工作，证监会正会同相关部门，积极探索建立健全跨部门综合防控机制。已在制度化保障线索发现及处理效率、预判和及时回应市场关切、实施举报奖励制度、加大行政刑事衔接、多部门境内外协作打击违法等方面形成了有效的工作机制。
而为了提升执法规范化水平，证监会不仅制定了“稽查办案十项禁令”，还试点了稽查案件基础文档第三方备案监督制度，强化稽查执法过程全流程监督。与此同时，一系列关于取证和程序指引的内部规范也得到增补和修订。
所谓稽查案件基础文档第三方备案监督制度，即要求“证据电子化、留痕指纹化、采报即时化、存管独立化、监管一体化”，实现实时的第三方独立备案监督，做到重要办案资料不敢改、不能改。
去年12月23日，证监会专门部署查办利用未公开信息交易违法犯罪行为。这是证监会首次与公安部联合开展专项执法行动，以便加强在信息共享、执法联动、案件移送等方面的协作机制，形成打击合力。
此外，监管部门也正在与最高法、最高检等积极沟通，推动相关司法解释尽快出台。
在罗向阳内幕交易案调查中，稽查人员告诉《财经》记者，专项检查同稽查执法快速衔接的响应机制，是此案成功查办的关键。检查组发现违法线索后，专项检查很快转变为案件调查，稽查部门继续跟进，进场调查后迅速取得突破。
值得注意的是，在现有的执法条件下，稽查部门尚面临不少困难。《财经》记者采访的诸多稽查人员，经常面临涉案当事人抗拒调查，拒绝调查人员进驻的情况，甚至有违法犯罪分子向调查人员“出手”的现象。
“其实可以允许调查人员通过向法院申请传唤令的方式解决调查取证难的问题，有针对性地提升监管部门的执法权限”，有稽查人员告诉《财经》记者。
《财经》记者了解到，稽查部门是证监系统内最辛苦的部门之一，被大家称为“空中飞人”，超过一半的时间在各地出差，经常日行两三城。
眼下，稽查办案已成为观察监管制度执行的窗口。此前，证监会发言人邓舸也多次表示，稽查执法是证监会依法治市“最直观、最有力的保障”。
在很多法律人士看来，要想从根本上抑制证券市场违法违规的高发态势，必须让违法违规者承担高昂的成本，加大资本市场法律制度供给，从《证券法》层面加大行政处罚力度。
违规违法成本低，是“老鼠仓”屡禁不止的原因。甚至在很长一段时间内，对于“老鼠仓”的行为，涉案者得到的仅仅只有监管部门的行政处罚。
“在打击证券违法犯罪与保护资本市场的创新方面，证监会需要找到合适的平衡点。《证券法》修订涉及的争论点很多，其中也包括证券违法犯罪如何处置。在这方面，立法者可能也很纠结。”董登新表示。
