时隔20年，县改市重新启动，明确了大中小城市协同发展的路径选择。但若想真正推动中小城市发展，关键不在于提升城市行政级别，而是需要打破现行等级化的城市管理体制

文/本刊记者 熊平平实习生 许向阳编辑／朱弢

“我是平泉市人。”李淳在向朋友介绍自己家乡时，逐渐将“承德市”改为“平泉市”。“以前说平泉县，没多少人知道，还会给陌生人一种自己是小地方来的感觉。”

平泉原属承德市下辖县，2017年4月9日，经国务院批准、民政部批复，平泉正式升级为县级市，由河北省直辖，承德市代管。

“市”与“县”虽只一字之差，但在现行的行政区划体制中，平泉已经比周边的宽城县、滦平县高了半个层级，成为全国366个县级市阵营中一员。与平泉类似，近五年先后有16个县升级为市。

距1997年国务院暂停县改市至今已20年，正在重启的新一轮县改市，能否推动中国城市发展路径转轨？

升级带来机会？

驾车从北京向北出发，途经京承高速、大广高速、长深高速，行驶300公里后到达河北省平泉市。在接近平泉的高速公路两侧，“庆祝平泉撤县设市”的大幅广告显眼，进入市区，市委市政府大楼也都挂上崭新的门牌。

平泉市发改局副局长李慧东介绍，平泉在1997年就踏在了撤县设市的门槛上，因国务院冻结审批后被搁置，但他们并没有放弃，近年来持续向国务院提交改市申请材料，2017年4月9日终于如愿以偿。

尽管升格了，但平泉本身并非经济强县及人口大县。民政部网站数据显示，平泉人口在全国1726个县、县级市中排698位。2016年地区生产总值166.8亿元、全部财政收入10.8亿元，与之临近的宽城县同期GDP为208.1亿元，财政收入为14.5亿元。

在北京工作的平泉人李淳说，平泉能够被国务院批准升级，出乎他的意料，“仅与承德其他县比较，平泉经济发展就不及宽城，放到全国比更为普通。”

为何在经济数据上表现一般的平泉，能够成功升级？

李慧东对此解释，一是形势，承德是河北少有的无县级市地区；二是空间区位，平泉位于河北东北部，系辽宁、内蒙古、河北三省份交界地，东接辽宁凌源市，北临内蒙古赤峰宁城县；三是经济结构，整个承德都是偏资源型结构，矿产资源占到其经济规模的40％-50％，而平泉对矿产资源依赖较小，高附加值农产品加工、制造业、高新技术产业逐渐成形；四是交通区位，锦承铁路设有平泉站，在修的京沈高铁在平泉也有站点，以短途运输为主的平泉机场在2016年底正式运营。

“将平泉打造成三省交界处一个比较大的中心城镇，从而拉动周边地区发展，形成集聚效应。”李慧东说，这是平泉升级后的设想。

刚升级为市仅四个月时间，平泉发改、财政、规划、国土等核心职能部门已有相应蓝图。

从县改为市，基本逻辑是未来优先发展城市经济，扩大工业与服务业比例。发改局已引入多项基金，推动工业发展。

平泉市规划城管局副局长王守乾表示，未来平泉会扩大城市空间，重点围绕中心城区规划发展，包括对位于北城的高铁新区、卧龙新区的开发建设。

市财政局副局长史景儒称，改市后，平泉的财政收入与支出受影响较大。在收入上，城建税征收标准由原来5％升至7％，城建部门正在向上级政府申请专项资金支持，土地出让金也相应会增加；在支出上，会由原来对农业为主转向以工业、城市建设为主。

但对于平泉市出租车司机邹琪和在北京工作的平泉人张武威而言，改市并没有对他们的生活带来直接影响。张武威说，家乡平泉没有好的工作机会，自己回平泉发展可能性极小。

县改市后，倒是对邹琪带来困扰，由于县改市等“利好”刺激，平泉房价大幅上涨，邹琪离买房又远了一步。

据李慧东介绍，今年上半年，平泉房价涨幅为每平方米1500元，这是当地楼市第一次有这么大涨幅。5月22日，平泉市住建局发文要求“商品房每平方米不超6000元”，但实际情况是，开发商用推迟公布价格、收取装修费等方式涨价，位于平泉市政府附近小区房价已近每平方米1万元。

地方政府为何热衷县改市

对于平泉50岁以上公职人员而言，撤县设市对于他们并不陌生。1981年起便有过一轮全国范围的撤县设市，自1997年被国务院叫停，县改市沉寂近20年。

1981年国务院政府工作报告中提出“以大中城市为依托，形成各类经济中心”，随后有31个县撤县设市。1993年5月，国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，明确撤县设市适用范围、人口总数、经济指标等。此后县改市进入井喷期，截至1998年底，全国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。

1997年，国务院发文冻结县改市审批，撤县设市进入了严格管控阶段。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，之所以叫停，是由于当时许多县并没有达到撤县设市标准就获得审批，出现县改市“大跃进”，很多县级市以农村为主，造成“假性城市化”，形成耕地占用、权力寻租等众多问题。

1993年版撤县设市标准为：在人口密度为350人／平方公里的县，政府驻地所在镇总人口不低于12万人，其中非农人口不低于10万人；全县GDP不低于60亿元，财政收入不少于3亿元；第二产业、第三产业产值在GDP中的比重达75％以上；城区公共基础设施和社会服务设施较为完善。

每平方公里人口密度为100人-350 人的县，设市的标准更低一些。

北京大学国家发展研究院副教授李力行在研究中发现，1994年-1997年间共有99个县改市案例，但如果严格按照1993年的民政部标准，仅有6个案例符合所有指标，另有24个县三项大类指标一项都不满足，但也被批准。

即使是在国务院冻结县改市期间，对县改市的追逐热潮从未停止。民政部数据显示，2007年至2008年，全国各地曾掀起过一轮申请热潮，江西南昌县、丰城县，山东单县等多地开展撤县设市筹备工作，但民政部并未审批放行。

《南方周末》报道，自1997年开始，全国至少有138个县（地区、盟）明确提出改头换面的设市设想。

地方政府为何热衷县改市？据李力行等人的统计，相比于普通的县，县级市在税费收入、审批权限、土地指标、财政供养人口、官员级别等多方面均有更大吸引力。

新型城镇化或更倚仗小城镇

与平泉同期实现升级的，还有另外5个县，分别是湖南宁乡、陕西神木、浙江玉环、四川隆昌、贵州盘县。

新一轮县改市于2013年正式放闸，截至当前已有吉林扶余，云南弥勒、香格里拉等16个县成功升级。（见图1）

中国区域科学协会副理事长肖金成表示，2013年国家发改委等11个部委联合下发的国家新型城镇化综合试点通知，其中“改市”字眼再现。同年11月，中共十八届三中全会决定提出，“对具备行政区划调整条件的县可有序改市。”

“全国1000多个县，每一个都有撤县设市的冲动。”肖金成表示，因县改市涉及政府部门自身利益，争取获批升级为市，成为许多县政府的首要任务。

肖金成介绍，审批时，民政部并非采用单一经济指标考量，还结合了空间位置因素。如2017年获批的6市中，陕西神木、湖南宁乡、浙江玉环三地均属全国百强县，2016年宁乡GDP达1098亿元，而河北平泉、四川隆昌、贵州盘县经济实力偏弱，2016年平泉GDP仅166.8亿元，但三地均位于跨省交界处。

2016年12月19日，国家发改委发展规划司副司长陈亚军曾向媒体透露，“新的县级市设立标准和程序制定完成。”但该份标准并未向社会公布。

2017年4月19日，《第一财经日报》援引一内部人士的话称，新标准应属于民政部内部掌握，不会对外公布。一旦发布标准，所有符合条件的县都想改为市，民政部将难以审批。

为何选择在2017年大幅度审批通过县改市？

民政部在5月27日作出回应称，全国城镇化水平已达57.35％，但县级市数量持续减少了80余个。“县级市数量的持续减少，导致中小城市发展滞后，带来大中小城市发展失衡、城镇化布局形态不合理、人口城镇化滞后、大城市病凸显等一系列矛盾和问题。”

肖金成对《财经》记者介绍，此时重启县改市，最根本的原因是当前中国的城市数量太少，只有600多座行政区划意义上的城市，难以满足人口城镇化需要。（见图2）

依据民政部公开数据推算，当前包括直辖市、地级市、自治州、县级市在内的城市数量为693座，国家统计局公布2016年全国城镇常住人口为7.93亿人，粗略计算，每座城市平均有114万人口，而许多城市还需消化自身大量农村户籍人口，城市总体压力较大。

冯俏彬在其调研中发现，县改市停滞20年间，许多县的经济、人口、社会并没有停滞，许多发达县域经济的行政区划与经济社会发展严重脱节，如仍按照县的标准规划城市，会带来诸多隐患。

追溯改革开放三十多年来城市发展轨迹，中央政府思路经历过多次转向。

上世纪80年代初期，大量农村劳动力得以解放，各类城镇迅速发展，优先发展中小城镇成为当时政策主导思想，上一轮县改市正是在这一时期快速发展。由于对全国县改市“大跃进”风险及占用大量耕地、户籍等问题的担心，1997年县改市暂停，城市发展转向大中型城市，县（市）改区成为大中型城市扩张发展空间、获取资源的最好办法。

李力行对《财经》记者表示，县改市沉寂近二十年后重启，背后体现了城市化发展思路再次转向，多份政策文件出现以中小城市和小城镇发展为重点的提法，新型城镇化未来或更加倚重中小城镇的发展。

改市后，能否真正推动发展？

平泉市各部门对县改市后的发展充满期待，但摆在他们面前的一个最核心问题是：在获得更大行政权限及更多社会资源后，平泉经济能否发展得更好，能否提供更优质的公共服务？能否吸引更多人口前来择业、定居？

37岁的平泉人刘焕逸已在北京工作14年，他告诉《财经》记者，“回平泉并不是年轻人好的选择，养老是好去处。”刘焕逸解释，最核心问题是平泉产业太少，能提供的机会匮乏。

平泉市城市规划部门、发改局官员也意识到，要吸引人口，核心是发展产业。因此在平泉发展中，城市规划上部署航空产业、装备制造、光伏等产业的聚集，发改局为企业提供投融资便利，都在为发展产业创造条件。

在撤县设市后，城市除了可获得更多的行政权限外，对该城市的招商引资、争取项目落地等方面都有积极影响，进而逐渐形成集聚效应。冯俏彬认为，平泉等地才刚获批改市，须等一段时间才能看到政策的效果。

但刘焕逸表示，平泉的集聚效应有限，一方面是平泉人更愿意去往京津等大城市发展，其次是承德。未来平泉更像是一个交通枢纽点，周围县城居民会来平泉坐高铁。

按照既有经验来看，平泉改市后挑战重重。李力行在其研究中，将上一轮县改市未能促进当地发展的原因之一归结为：县级市的规模过小，难以发挥城市的集聚效应。

从上世纪90年代的90多个县改市经验来看，改市对于当地经济增长、公共服务提升的助推并不明显。李力行等人将1994年－1997年间90多个县改市数据与1537个普通县对比，发现县改市后的经济增长率并未优于普通县，且经济快速增长通常发生在申请县改市期间，一旦获批后，经济回落迅速（见图3）。其次，在创造就业、提供教育和卫生等公共服务等方面，也没有明显优于普通县。

研究还发现，县级市在财政收入、公务编制人员数量、政府机构规模方面有更快扩张，而后者的扩张会侵蚀公共财政，对提升公共服务产生负面效果。

平泉市一位官员向记者透露，平泉县改市后，为鼓舞公职人员士气，在经过上级政府批准后，财政局向党政机关公职人员增加了物业费、通讯费等补助。

此外，平泉市另一官员称，县改市后，政府部门的编制人数、机构数量、三公经费，都不会增加，但平泉市正在积极争取扩大编制限额。

李力行认为，未能促进县级市经济社会快速发展的另一原因，是行政主导的设市机制，僵化的行政区划管理应该加以改变。

仅从行政区划上做文章，对解决当前的城镇化难题并无实质意义。肖金成表示，城市的自然形成，与行政区划的调整关系并不大。县属于农村行政区，只有中心城区和下属乡镇驻所地属于城镇概念，更多区域属于农村，仅通过行政手段将其改为城市行政区，但大部分地区为农村的自然状态并未改变。

肖金成还指出，摆在县改市道路上的土地产权问题就存在体制性障碍。县城土地和城市土地性质不同，县城某种程度属集体土地，产权不明晰，在未来进行商业开发、园区设置时，都将会有障碍。另外，在县改市后，原来城镇区域是否应该按照城市标准设置，目前很难讲清楚，比如一部分城镇居民的住房仍然属于农民宅基地。

值得推敲的是，为什么所有的县都想改市、改区，不愿意停留在目前的状态，而国外很多国家是没有县与市的区别，这就是中国城市发展的体制性障碍。

“政策制定者希望通过重启县改市，突破城镇化发展的体制性障碍，这远远不够，并没有做出实质性改变。”肖金成指出。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁曾多次指出，中国城市的行政等级决定资源的流向。不对这一金字塔结构的行政区划体制进行改革，中小城市难有大的发展。