为了打赢扶贫“翻身仗”，年度考核进入全国第一方阵，陕西多名官员被免职，一场扶贫风暴由此而起

文/本刊记者 白兆东编辑/朱弢

让处于最贫困状况的人们不会和其他阶层脱节，是每一个有良知者的共同心愿。采取一定的干预措施让贫者摆脱困窘，迈上自我发展的轨道，也是大多数人都支持的公共政策。

中国改革开放以来的减贫绩效举世公认，如果能使剩下的4000多万人口脱离贫困，将成为最重要的中国故事。

但是，近来出现的一些现象，尤其是运动式扶贫愈演愈烈，让决策者担忧、实施者疲累、贫困者疑惑。

中央高层早已注意到这一动向，态度坚决而明确。

中共中央总书记习近平2月21日在主持政治局第三十九次集体学习时就已表示， “要防止形式主义，扶真贫、真扶贫”“让脱贫成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验。”

中央纪委书记王岐山7月中旬赴张家口检查时，要求坚决防止层层发文件、填表格，以会议贯彻会议、以文件落实文件。紧盯形式主义、官僚主义、搞数字脱贫问题。

国务院扶贫办7月24日也再次发布通知，要求各地制止频繁填表报数、迎评迎检、陪会参会等大量耗费基层干部精力的行为。

需要看到，当前仍处于贫困中的人们具有不同以往的个体特征，帮助他们脱离贫困，要认识到长期性、持久性，定任务、下指标不仅不能真正解决问题，甚至还会将扶贫的重心从贫者转向干部、地方政府之间的竞赛。

——编者

农历六月，正值陕北农忙时节。44岁的樊得胜站在自家院子里，拄着拐杖，只能眼看着69岁的母亲挑水干活，却帮不上忙。

樊得胜是陕西省米脂县马湖峪村农民，出生后不久，便身患小儿麻痹，几年前的一次手术，彻底让他丧失自理能力。在樊家窑洞墙壁上，贴有一张贫困户精准脱贫明白卡，记录着家庭信息。

马湖峪村位于无定河西岸，是米脂县较为富裕的村庄，尽管多年前就已实施了饮水工程，但由于地表水位逐年下降，饮水问题长期困扰村民。尤其是住在高处的樊得胜家，每隔十天自来水管才来一次水，平时只能靠存水解决饮水问题。

2017年6月上旬，马湖峪村贫困户饮水困难问题被安康市交叉脱贫攻坚整改检查组发现，并将该村“退出不精准”一同列入问题清单。6月18日，检查组离开时，向榆林市提交了扶贫问题反馈清单。

6月19日，榆林市脱贫攻坚领导小组办公室将问题清单转发各区县，要求6月30日前逐条整改到位。第二天，榆林市监察局就发布消息，米脂县委对石沟镇和龙镇镇的副科级以上干部进行集体约谈，原因是开展“精准扶贫”工作不力。同一天，米脂县扶贫办一正三副四名主任被免职。

7月4日，陕西省脱贫攻坚领导小组公布了检查结果排名，并决定对排名靠后的榆林等三市的党委、政府主要负责人进行约谈，对全省排名最后的户县（扈邑区）等三县区党委、政府主要负责人进行诫勉谈话。

7月17日，陕西省委组织部发布省管干部任职公示，名单包括新任户县县委书记和县长。据知情人透露，户县县委书记和县长同时换人，原因也是脱贫攻坚工作不力，尤其是扶贫搬迁进展缓慢。

公开资料显示，2016年陕西省脱贫攻坚排名靠后，主要官员曾被中央约谈。6月8日，陕西省召开电视电话会议，要求“高质量完成整改工作和精准帮扶任务”，以确保打赢“翻身仗”、年度考核进入全国第一方阵。会议同时还要求，陕西在迎接全国脱贫攻坚巡查之前，首先开展市际交叉检查。第二天，陕西省各市成立检查组，交叉检查的方式包括查阅档案、入户调查、实地核查等。

一场扶贫风暴由此而起。

谁是真正贫困户？

西安市户县管坪村村民花七林在几年前的家庭变故中陷入窘境。2010年，花七林被认定为贫困户。五年后的2015年，花七林家的经济条件并未有实质改善，但管坪村经过评议后，认为花七林父子两人每年的收入为3万元左右，这样全家六口人的年均收入达到约5000元，超过省级贫困线，已经脱贫。（相关报道见本期“花七林的脱贫之路”）

“如果单以收入作为量化指标来衡量，贫困户在一定程度上是可以消除的。”榆林市一位处级官员说，但贫困户的致贫原因包括多方面，比如健康、教育、住房等，同等的收入并不代表拥有同样的生活水平。

作为西北枢纽，陕西扶贫历史长达20多年，从1994年到2000年开始的“八七”扶贫攻坚，进入新世纪后一直延续，期间，该省出台了种种措施，同时投入巨额资金，效果并不尽如人意。

目前，陕西仍有省级标准以下贫困人口316.72万。全国14个集中连片特困地区中，有3个涉及陕西。陕西还有56个国家贫困县，占全省县区数量的一半以上；贫困村8808个，占全省村总数三分之一。

2013年11月，习近平在湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”概念：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”此后，精准扶贫的方向被正式确立，并形成了一系列顶层设计和运行机制。

2014年5月12日，国务院扶贫办印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。各省要在2014年10月底前完成建档立卡，相关数据联网运行，并实现动态管理，每年更新数据。

所谓建档立卡，就是建立贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区电子信息档案，档案需要体现扶贫全过程。比如，每个贫困户要设置贫困卡，入卡后才可以享受一系列扶贫政策。

与此同时，陕西省扶贫办也印发文件，规定了贫困户建档立卡的步骤和期限，要求依照年人均纯收入 2875元的省级扶贫标准对贫困户进行识别，并在 2014年10月20日前完成省内数据录入。

2014年，国家确定的贫困线为2736元，陕西省贫困标准高出139元。2014年底，陕西有国家标准以下贫困人口451万人、省级标准以下贫困人口575万人。

在中央提出“六个精准”扶贫政策——扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准中，精准识别扶贫对象是首先要解决的难题。

按照2014年陕西省建档立卡方案，要求对贫困户进行规模分解，以农村贫困人口规模为基数，各市县将贫困人口识别规模逐级分解到行政村。

2015年10月13日，据新华网报道，广西马山县违规认定了3119名扶贫对象。其中343名为财政供养人员，2454人购买了2645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司……为杜绝类似情况，中央要求对建档立卡进行“回头看”。

2015年10月下旬，陕西省陕扶办印发了有关“回头看”的指导意见，同时制定了识别贫困户“九条标准”，后被陕西官方媒体称为“九条红线”，意在让不符合条件的贫困户退出，这成为该省精准扶贫亮点，引发各省仿效。

指导意见同时要求，对于建档立卡“回头看”中发现的问题，要筛选具有代表性的县、村、户开展实地抽查，分析原因，并形成针对性解决方案。同时，要把数据信息准确与否作为衡量“回头看”效果好坏的标准。知情人告诉《财经》记者，受广西马山县违规认定贫困户事件影响，榆林市各县在按照“九条红线”核查后，剔除了不少贫困户。

岂料，2017年4月，陕西省被中央通报，指出其在脱贫攻坚中存在多项不足，比如，退出不精准、资金问题突出、帮扶不扎实、政策落实不到位；当年识别进入、当年宣布脱贫退出；只寄希望财政托底、不注重扶贫扶志等等。

4月11日，陕西省委召开常委会议，传达中央通报。此后不久，陕西省政府印发了整改通知，要求各地对中央指出的问题全面自查整改，整改重点在于提高精准识别率、精准退出率以及群众满意度。在此十天前，陕西省扶贫办即印发通知，要求按照“九条红线”和陕西省贫困标准线，对98个有扶贫开发任务的县区全面核查，做到“应剔尽剔、应纳尽纳”。

从4月下旬开始，榆林市各县对贫困户数据展开核实，由于大量贫困户被剔除，扶贫数据出现了异常。比如，有些乡镇过半贫困户被剔除，如绥德县付家沟村，全村贫困户剔除得一户未剩；子洲县胡家沟村，2016年有贫困户71户，经过核实仅留下12户。这让省扶贫办官员高度紧张，其督查组迅速叫停了核实，并提出整改意见。有知情人透露，省扶贫办督查组认为贫困户大量被剔除，属于“数据扶贫”。

一位乡镇官员认为，如果严格按照核实方案执行，除去特殊无劳力家庭，大量贫困户被脱贫并不意外。如果四口之家有一个劳力外出务工，每年收入1.5万元左右难度不大，这样平均到家庭成员身上，已然超出了贫困户收入标准。

也有不少乡镇干部事后认为，按照“九条红线”要求，此次贫困户核实较扎实，剩下的基本是“低保户”和“兜底户”。

据《榆林日报》报道，针对数据核实后贫困规模发生变化的问题，榆林市脱贫攻坚领导小组下发紧急通知，要求各县区对新增贫困人口梳理分类，重点核查新增对象中老人与法定赡养人共同识别，是否严格坚持政策要求。所谓共同识别，就是把子女情况作为鉴别老人是否属于贫困户的条件。比如，如果子女在政府部门或国企工作，老人就不能被识别为贫困户。榆林市同时作出承诺，将按照省扶贫办督查组意见进行整改。

截至目前，绥德县付家沟村贫困户又恢复到了86户，接近核实前的数量。子洲县胡家沟村贫困户数量也恢复到从前，并在原基础上新增加了5户，目前有贫困户76户。

识别难精确的另一面是退出不精确。

根据2016年《陕西省贫困退出实施意见》，贫困户只要符合下述标准，即属于脱贫：家庭年人均纯收入超过扶贫标准；有安全住房；无义务教育阶段辍学学生；家庭成员全部参加新型农村合作医疗和大病保险。

一位乡镇书记告诉《财经》记者，目前贫困户退出政策又有变化，要具备“两不愁，三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，并且要有稳定收入才符合退出条件。换句话说，即便收入超过贫困线，只要未解决“两不愁，三保障”，也仍然是贫困户。

标准不断变化，政府对脱贫者的底数却不完全清楚。2017年，陕西上报给中央的脱贫数量是107万人，报完后省里又降成80万人，经各市书记市长签字确认后变成97万人。

另外，2016年汉中市洋县有8619人符合贫困条件但未建档立卡，611户不符合条件却纳入贫困户。2017年1月，陕西省政府宣布佛坪县、定边县“摘掉贫困县帽子”，但经第三方评估，认定两县均未达到脱贫标准。

政策摇摆隐忧

米脂县位于陕西北部，隶属榆林市，2015年财政总收入2亿元，全县总人口23万人，属国家扶贫开发重点县。截至2017年6月，共有建档立卡贫困人口3.39万人、1.27万户。

对于上级政府对扶贫政策的频繁调整，米脂县常兴庄村的村干部深有感触，有一次正进行村民评议，镇里通知说政策变了，让评议工作暂时停止。政策来回调整，村民以为村干部有啥猫腻，随着各式各样的扶贫措施出台，宁静的村庄也变得不平静了。

子洲县胡家沟村一位村干部告诉《财经》记者，由于扶贫政策调整太快，村干部成了“出气筒”。村里特殊家庭就那么几户，其余生活条件都差不多，到底谁符合贫困标准很难认定。

“农村人不怕贫困，最怕不公道。”这位村干部说，今年5月贫困户核实后只留下12户，村民反而没有太多的意见，因为留下的是真贫困户。后来政策又变了，只在原来基数上做了微调，遂引发村民不满。

村民苗清贵表示，胡家沟村被剔除的贫困户，都是因为触碰了“九条红线”。有些人放款吃着利息，还继续享受着贫困户政策，如果按照“宽进严出”政策原则，自己的条件还不如这些贫困户，也应该享受扶贫政策。

《财经》记者调查发现，榆林各县争当贫困户现象普遍，不少人为此大打出手，甚至有人喝农药以命相搏。更值得注意的是，榆林对贫困户扶持力度不断加大，不仅体现在住房、医疗和教育等方面，每户每年还有不超过5000元产业项目扶持款，这是引发矛盾的主要因素。

因扶贫引发的矛盾，还演化出相互揭底等情况。有些村民把多年前旧账翻出，向纪检部门进行实名举报。在榆林采访期间，记者也收到多份举报材料，不仅有扶贫和低保的问题，也有村干部虚报冒领等问题，

6月30日，榆林市脱贫攻坚领导小组办公室印发通知，要求市内国有企业一年内安排3000名贫困人口就业，要求大专以上学历，年龄18周岁至50周岁。

一位扶贫官员告诉《财经》记者，如果贫困户识别工作不到位，对于贫困户支持力度越大，矛盾会越加突出。摇摆不定的扶贫政策，会导致新的不公平现象出现，也会出现“养懒汉”的现象。

“表格”压力

米脂县一位干部告诉《财经》记者，在基层工作三年，记忆最深刻的就是填表，从2016年11月份到现在，他的主要工作就是填表，各类登记表、调查表、信息采集表、帮扶卡、扶贫手册、整改台账……大概每个贫困户的档案袋里要装12份相关表格和材料，另有贴心服务袋要装相关10项表格，算下来就是22项。

多位基层扶贫干部表示，对于表格的要求，县里有县里的标准，市里有市里标准，省里还有另外的模板。每次政策调整后，都要重新算账、重新填写、重新上报。

“每个方案后面，都跟着紧急通知，让原本繁杂的扶贫工作，程序变得越加复杂。”一位陕西县级扶贫办官员告诉《财经》记者，建档立卡本是识别贫困户的有效途径，但因为政策不断地调整以及基层干部执行能力存在差异，导致大部分精力耗费在程序上。

2016年10月25日，国务院扶贫办就曾下发通知，要求“及时纠正扶贫工作中的形式主义等倾向性苗头性问题。包括，减少展板表册挂图，减少不必要的检查评估、填表报数、挂图标牌；充分利用信息化手段加强对脱贫攻坚信息管理，减少纸质表册；严禁以迎接视察检查为目的制作高档大型展板、作战图、画册等。

在扶贫最前沿的农村，因大量年轻人外出务工，村干部不仅老龄化严重，而且多数文化程度不高。这样一来，贫困人口较多的村庄，从贫困户信息摸底到入户核实，以及民主评议逐级审核程序，都落到乡镇干部身上。

为了让扶贫干部有效掌握扶贫政策，2017年4月，榆林市脱贫攻坚领导小组编印了《精准扶贫知识手册》。该手册总共87页，对“一高于”“两不愁”“三保障”“四个切实”“五个一批”“六个精准”“八个一批”“九条红线”“十条铁规”等66项扶贫政策进行了解读，其中仅“十条铁规”就占用了10页篇幅。

一位扶贫干部直言，精准扶贫是一项好政策，而在基层，各类表格和各级考核巡查次数越来越多。

据知情人透露，榆林涉及扶贫的表格多达90余种。2017年6月23日至25日，米脂县扶贫办为了完成数据输入，包下了全县大部分网吧，所有扶贫干部通宵达旦录入数据。

一位乡镇干部说，为了满足扶贫政策要求，贫困户的各种信息都有对应的表格，包括家庭信息、贫困原因、经济收入和生活支出。其中，收入类别就有七八种，甚至亲戚送几个鸡蛋也要折算为收入。

在2017年陕西进行贫困户核实时，规定了严格的程序，包括宣传告知、信息摸底、入户核实、民主评议、两次公示、备案审核、信息采集、数据录入和清洗，以及制作精准脱贫明白卡。

一位乡镇书记介绍，此次数据核实等于“推倒重来”，要对全镇2万多村民进行全面排查摸底。而且必须严格按照程序进行，每个环节都要记录备案，工作量可想而知。

为了如期完成任务，全镇干部一个多月没放假。谁知，数据刚报到榆林市扶贫办，就被省扶贫办督查组紧急叫停，要求对贫困户识别重新认定，贫困户退出也提高了标准。接着，信息采集表格又做了调整，此前采集表格全部作废，一切从头再来。

整风扶贫

6月19日，米脂县扶贫办一正三副四名官员同时被免职，其中包括扶贫办主任马会平，副主任刘荣、霍如江和刘中华。

有知情人士透露，在马会平等人被免职之前，米脂县县委书记王国忠就曾因“脱贫攻坚整改工作不力”，在榆林市干部大会上公开检讨。这位人士还介绍，全国实施‘精准扶贫’以来，米脂县的扶贫工作多次抽查排名靠后。

在米脂县之后，又有多个县市的主要负责人受到处分，甚至被免职。

2017年6月8日，陕西省政府召开电视电话会议，陕西省委副书记毛万春要求“高质量完成整改工作和精准帮扶任务”，以确保打赢“翻身仗”、年度考核进入全国第一方阵。会议同时还要求，陕西在迎接全国脱贫攻坚巡查工作之前，首先开展市际交叉检查工作。会议第二天，陕西各市即成立检查组，分赴各个地市进行交叉检查。

负责对榆林市进行检查的是安康市检查组。6月18日，检查组离开榆林市时，提交了关于该市12个县区的问题反馈清单，所罗列问题印满20页。6月19日，榆林市攻坚脱贫领导小组办公室将问题清单转发各县，要求6月30日前逐条整改到位。

反馈清单显示，米脂县扶贫存在一系列问题。比如，贫困村马湖峪村退出不达标，贫困率发生率为6.5%，突破了3%界线；饮水安全存在问题，其中有10户贫困户反映自来水经常10天左右无水，靠挑水维持日常用水。

此外，还有信息采集不精准的问题，将户主信息错登，家庭人口与户口本、家庭实际人口不符。比如，白家沟村贫困村民吴正卫，信息采集误登为“吴正雄”，其一家三口的身份信息均与实际不符。

在重点工作和扶贫政策执行落实方面，截至6月15日，米脂县贫困人口中健康扶贫人口数据尚未核实完成。安置房建设开工慢，搬迁入住率低，个别贫困户安全住房安置方式尚未明确。

然而，对马湖峪村饮水问题被列入问题清单，米脂县一位扶贫干部表示不理解：几个月前镇里就有安排，因为新打的井水量过小，只能重新选址再打，目前正在走申报程序，因为打井事宜由水利局管理，镇政府只能逐级申报。

在此一个月前，榆林市还曾派出12个督查组，对各县区对精准识别政策宣传、识别程序是否规范、驻村人员在岗等情况进行明察暗访。督查组事后出具的报告显示，米脂县范围内存在“帮扶措施单一，没有因人因户施策”的情况。

察访的贫困户中，贫困补贴资金一律都是5000元，产业扶贫全是“买羊”，农业扶贫都是“买刨刨机”——一种小型农耕机械。

报告还罗列另外一系列问题，包括有的村庄按比例分配贫困户指标，使一些村贫困户数量较大；在一些镇，未对村组干部进行新政策传达和培训，乡镇、村组干部和群众均不知道纪委举报电话，一些群众对新政策不了解、不理解；部分村书记从未履行值班义务，长期离岗脱岗等。

针对这些问题，米脂县纪委监察局着手对涉及的相关责任单位和人员追责，并在全县予以通报，后来被免职的县扶贫办主任马会平此时已遭到“提醒谈话”处理。

6月28日，榆林市脱贫攻坚领导小组办公室下发通知，要求各单位要把攻坚脱贫列为首要任务，其他一切工作都要让路，脱贫攻坚领导小组组长由市委书记戴征社兼任。根据通知，榆林市原安排的干部换届、培训、各种现场会、检查评比等一律暂停，特殊情况需要安排的活动，须经脱贫攻坚领导小组批准方可进行。

第二天，米脂县委办也印发紧急通知，要求各单位在国务院巡查结束前，取消周末休息，事后再安排补休。

一位乡镇扶贫干部说，其实他们早已是“5+2”“白加黑”的工作节奏，即便如此，各级检查组会随时抽查，稍有不慎就可能被处分。

基层的巨大压力来自于上级的严格要求。

《财经》记者获取的资料显示，截至2016年底，陕西省官方统计仍有105.72万贫困户、316.72万贫困人口。为了落实中央全面脱贫要求，陕西省2016年10月出台了“十三五”农村脱贫攻坚规划，明确到2020年，全省村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部“脱贫摘帽”。

按照这一时间表，留给全面脱贫的时间仅有四年，再加上后来被中央约谈后压力倍增，陕西省的脱贫攻坚力度加码。

《陕西日报》曾报道称，至2017年，米脂全县92个贫困村、3.7万贫困人口要全部实现稳定脱贫，2019年全面进入小康社会，“这是米脂县委、县政府确定的脱贫攻坚目标”。

这一宣传口径与榆林市的要求吻合。早在2015年7月份，榆林市就明确提出三年率先脱贫，五年全面建成小康的目标。

2016年10月，陕西省政府出台《贫困退出实施意见》规定，按计划脱贫的贫困县（区），一次性奖励本县（区）上年度中省专项扶贫项目资金的10%，最低300万元；提前脱贫退出的贫困县（区），一次性奖励本县（区）上年中省专项扶贫项目资金的30％，最低500万元。

知情人告诉《财经》记者，陕西省原本给延安市和榆林市定的脱贫时间分别是2018年和2019年，后来是延安市、榆林市自己提前到2017年

相比于省内其他地市，榆林市在扶贫资金投入上占有绝对优势。2016年，榆林市生产总值达2773.05亿元，在省内排名第二，财政总收入487.80亿元，累计投入财政扶贫资金9.15 亿元。“如果榆林都脱不了贫，那省内其他地方更脱贫无望了。”上述知情人说。

产业扶贫不易

在此轮精准扶贫中，发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底被列为五种主要的扶贫方式。

其中，产业扶贫被认为可以阻断贫困发生的动因，而受到各地重视。

2017年5月25日，陕西省委副书记毛万春在一次视频会议上，肯定了榆林市榆阳区赵家峁村集体经济模式。

赵家峁模式的最大特点，是利用其区位优势发展旅游产业，并推进集体资产实现村民持股，既壮大了集体经济，也提高了村民收入。

然而，复制赵家峁模式并不容易。西安市户县家佛堂村的48位村民代表以股民形式，注册成立了西安万花生态农业庄园有限公司（下称“万花农业”），对太平万花山风景区进行改造，安置本村劳动力46人，其中包括残疾人和低收入群众16人。

尽管两个村发展模式相似，遭遇却截然不同。万花农业成立之初，就委托第三方机构编制了《地质灾害评价报告》《防洪影响评价报告》《水土流失影响评价报告》等相关手续，并逐级上报至西安市秦岭办，至今未获批准，也就没有办理相关用地手续。

《财经》记者发现，依据2008年施行的《陕西省秦岭生态保护条例》规定，海拔1500米以下部分区域为适度开发区，万花农业公司所开发景区，处于550米至700米之间。

2017年6月6日，西安市集中整治违法用地专项行动领导小组下达督办函，以市秦岭办准入为前置条件，要求户县政府立即叫停万花农业公司经营项目，按照“既处理事，又处理人”的原则进行处罚。

另据《财经》记者了解，西安市户县管坪村曾扶持种植蘑菇，由于没有把握好市场需求，不少贫困户没有赚到钱，反而赔了钱，此类案例并不少见。

一位扶贫干部表示，山区小农式的产业扶持造血功能不强，合作社形式则缺少真正的致富能人，同时无法把控市场风险。由于村民与干部之间的矛盾升级，很多村不愿申报项目扶持资金，导致大量扶贫资金闲置。

为了让扶贫资金尽快到位，榆林市建立了限时办结制度，结余资金消化这才取得了进展。截至2017年5月10日，榆林市12县区结余四级财政专项扶贫资金3.43亿元，较4月20日减少了1.84亿元。

本文开头提到的樊得胜，已完全丧失自理能力，儿子和女儿又都在上学，一家四口全靠妻子周生芳照料。而周生芳又一字不识，从来没有外出务工经历。对于这样的特殊家庭，产业扶贫政策很难奏效。

一位扶贫干部告诉《财经》记者，他所在的村经济落后，自然条件恶劣，年轻人大量外出，在村里留下的基本上就是老弱病残，连儿童都几乎没有，村里常住人口平均年龄达到55岁以上。对于这部分特殊群体，扶贫本身就是难题。

他认为，那些缺乏劳动力的家庭，应该从扶贫范畴中剥离出去，通过社会保障体系保证他们的基本生活。

低保和扶贫的区别在于，低保属于社会救助制度，而扶贫则是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困。

1986年，为了有针对性地消除贫困，中国政府决定投入财政资金，辅之国有银行贴息贷款，重点扶持全国最贫困的331个县。各级政府的扶贫机构也应运而生，其职责为安排专项资金，制定专门的优惠政策，并确定开发式扶贫方针，历经31年，数亿贫困人口成功脱贫。

相对于扶贫政策，中国低保制度起步较晚。1997年，国务院要求各县级以上城市和县政府所在的镇要用两年时间，建立起城镇居民最低生活保障制度。

事实上，农村低保制度的探索要早于城市。只不过受传统农村集体福利思维的束缚和农村税费改革的影响，制度建设进展缓慢。直至2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部开始重新部署农村低保制度建设。

2005年，陕西省开始实施农村最低生活保障制度，相继出台了低保户认定标准，以及相应的规章制度，多数低保户以孤、寡、残、病家庭为主。

2016年，陕西开始实行农村低保标准与扶贫标准的“两线合一”，农村低保最低限定保障标准提高至年人均3015元，对部分和完全丧失劳动能力的人实施兜底保障，最大限度对孤、残贫困人员实行集中供养，一度成为扶贫亮点。

然而，低保比例过高又存在“一兜了之”的嫌疑。中央巡视组对陕西的巡视报告认为，“一些市县脱贫攻坚不下苦功、走‘捷径’，‘五个一批’中‘社会保障兜底一批’的比例高，2016年全省有4个县超过50%，其中延川县高达70%，存在‘一兜了之’情况”。