用政府购买服务的手段违规举债，既不受预算约束，也不受PPP项目占预算支出比例10%的限制，走到了政策监管的“中间地带”，可能造成不透明的地方政府债务风险
文/本刊记者 周哲编辑/王延春
继不久前财政部等部门发文禁止地方借PPP、政府投资基金等名义违规举债融资，财政部近日再度发文严责假借政府购买服务名义变相举债融资行为，意味着中央层面对地方政府及其部门各类违法违规融资方式全面叫停，一些变相违法违规举债融资的工具在近期被严厉规范，回归正道。
6月2日，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（下称“87号文”）。明确了政府购买服务内容重点应当是有预算安排的基本公共服务项目，严禁各地将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
5月3日，财政部等六部委共同发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（下称“50号文”），对地方融资平台、PPP、政府投资基金等各类行为中隐含的违法违规举债作出严厉规范。财政部有关负责人表示，50号文和87号文的陆续出台，意味着这已“初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖”。
举债规模或超PPP
目前利用政府购买服务来违法违规举债担保，发展到了什么规模和程度，是业内人士热议的话题。《财经》记者从各个渠道调查了解到，总的政府购买服务规模没有官方统计数据，但大部分金融机构投向政府购买服务项目的融资金额比投向PPP项目的融资金额大。
“尽管披露信息有限，但我们观察，具体政府购买服务的总量应该很大。”长期关注地方政府债务的穆迪副董事总经理、大中华区信用研究分析主管钟汶权对《财经》记者直言。
《财经》记者查询到，2015年全国采购的规模是2.1万亿元，其中政府采购服务类金额是3343亿元。但长期研究政府购买服务的中国人民大学公共管理学院常务副院长许光建提醒记者，政府购买服务和政府采购服务是不同的概念。政府采购的概念很早就有了，但政府购买公共服务是新概念，2013年开始全国推广。“全国政府购买服务的数据没有发布过。”许光建直言。
PPP行业专家、锦天城律师事务所合伙人刘飞也对《财经》记者称，3000多亿元的政府采购服务应该不全，有的金融机构一家投向政府购买服务的金额就远超这个数。据她了解，大部分金融机构投向政府购买服务的融资额比投向PPP的融资额要大的多。
2017年3月末，农业银行副行长王纬在业绩发布会上表示，农业银行目前对地方政府平台公司贷款余额为5200多亿元，对政府购买服务项目的融资业务余额为1123亿元、PPP项目融资余额128亿元、政府产业基金538亿元。这可明显看出，比起PPP，金融机构更愿意将贷款投向政府购买服务。
除了农行，截至2016年末，工商银行在政府购买服务领域的融资余额已超过2000亿元，重点支持了棚户区改造、地下综合管廊与海绵城市建设、河流治理等业务领域。
这意味着，政府购买服务规模虽然没有统计，但数额可能远超过政府采购服务的3343亿元。多位业内人士认为，政府购买服务很可能超过PPP的落地规模2.9万亿元（截至2017年3月的数据），问题之严重不容小觑。
这也可以解释，在六部委联合发布50号文之后，财政部为什么要单独发文针对政府购买服务，规范其违法违规举债融资行为。
一位接近财政部的人士在50号文发布之后对《财经》记者透露，“政府购买服务是财政部单独负责的，所以六部委共同的50号文里没有提这件事，之后财政部单独发文规范。”
政府购买服务如何变成违法违规举债的工具，具体是如何操作的，让不少人不解。2017年1月初，被财政部点名且发函追责的内蒙古自治区交通运输厅的案例，便是典型的以政府购买服务为名违法违规举债融资。
据了解，内蒙古交通运输厅和内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1年至第17年或者18年通过购买服务资金，支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
上述接近财政部的人士对《财经》记者解释，此例违反了多项规定。首先，内蒙古交通运输厅没有经过内蒙古财政厅，直接和社会资本签订十几年的协议。没有纳入预算，意味着不确定地方财政有没有这么多钱。其次，即便是纳入预算，内蒙古财政厅也只能是纳入年度预算，不可能纳入十几年的预算。再次，政府购买服务针对的是服务，不可能是工程。政府购买服务是独立于政府采购工程和采购货物之外的，不可用于采购工程。“这是典型的违法违规举债”。
据《财经》记者了解，平台公司拿着和对政府的应收账款去银行抵押融资，可能会导致坏账的产生。因为该笔应收账款实际上只是内蒙古交通厅承诺未来十几年支付项目建设资金，并没有实际纳入财政，本质上没有任何保障。
针对上述问题，此次87号文都做了严格规范。首先强调严格按照规定范围实施政府购买服务，只能购买基本公共服务，不能购买建设工程和融资。其次坚持先有预算、后购买服务。政府购买服务要在年度预算和中期预算规划期限内，这意味着协议和合同期限应在三年之内。再次，不可虚构政府购买服务协议，或者虚构应收账款帮助平台公司等企业融资。
87号文首次给出了政府购买服务的“负面清单”，包括：不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
财政部还给出了整改时间表，要求各省级财政部门全面摸底排查，发现问题的依法整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
剑走“中间地带”
刘飞表示，用政府购买服务的手段来购买工程、违法违规举债，既不受先预算后采购的约束，也不受PPP项目占预算支出比例10％的限制，走到了中间地带，会造成巨大的、不透明的地方政府债务风险。
她所说的10％，指的是财政部要求的财政可承受能力论证，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的金额占一般公共预算支出比例应当不超过10％。以便控制PPP项目规模和由此带来的债务规模。
实际上，2013年开始全国推行的政府购买服务，初衷和融资举债没有关系，而是创新公共服务的提供方式，使得公共服务的提供效率更好、质量更优。财政部有关负责人直言，国务院推进政府购买服务的初衷，还包括与事业单位改革相结合，坚持费随事转，带动和促进政事分开、政社分开。
据了解，政府购买服务起源于2013年8月30日的国办发96号文，即《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，这是开展政府购买服务工作的纲领性文件。
2016年11月30日公布的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，将事业单位分成四类，并设立了事业单位改革的目标，即在2020年底，现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供，将财政拨款改为政府购买服务。
“一本好好的经给念歪了。”帮助地方政府做了几百个PPP项目的北京中建政研信息咨询中心总经理杨贺龙对《财经》记者直言。他认为，政府购买服务之所以发展到违规举债的地步，一方面有地方政府对基建投资需求的压力；另一方面政府购买服务确实存在一些漏洞，比PPP“更好用”，落地时间更短、程序更简单。
他对记者称，2008年金融危机之后，经济增长乏力，出口、消费增长缓慢，更多地靠投资拉动经济增长，而且近年来民间投资并不活跃，更多地依赖政府投资。一开始政府多采用委托代建的模式，即政府出钱、企业来建，在财力可支配的条件下不会产生大量债务。后来政府开始要求企业垫资，垫资的时间也越来越长，逐渐变成了“代建+垫资”模式。之后政府又希望企业具备融资功能，变成了融资代建模式，这就是典型的BT模式（即“建设—移交”模式）。
2010年做了大量的BT项目。一般BT项目的期限都是“3+2”，即3年后开始启动政府回购，2013年便成了回购高峰期。对政府财政产生了巨大的压力，只能通过拉长BT回购期限的方式变成BOT（即“建设-经营-转让”模式）。所以2013年开始力推PPP，大家对PPP的热情很高涨。
“但是随着PPP10％的限制下额度越来越有限，地方政府还认为PPP落地太慢，有的地方政府才开始思考怎么变通。但发地方债有额度和程序的限制，地方融资平台又因为2014年底清理债务也行不通（43号文明确融资平台不得为政府融资），几方挤压之下，2015年下半年开始，地方政府的目光才纷纷转向了政府购买服务。”杨贺龙直言。
而政府购买服务相比于PPP而言落地时间快、程序简单，也是它被地方政府“盯上”的理由。
根据财政部PPP中心的数据，截至2016年底，进入国家示范项目的247个落地示范项目，平均每个项目落地周期12.8个月。杨贺龙解释称，即便是落地快一点的项目也需要6个到8个月。
据悉，PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，共19个步骤，过程非常严格。杨贺龙透露，一般来说，政府当年的城建规划在每年的二三月份送到当地人大审批，人大审批完之后三四月份分解任务，大概从4月份开始进入PPP的流程。采购咨询公司需要一个月，咨询公司做报告需要两个月，包括项目立项、PPP实施方案和物有所值评价和财政可承受能力论证，还包括报告的审批等，到了采购环节，要求资格预审一个月，招投标一个月，合同谈判和项目公司成立一个月，这样PPP项目真正落地要到十月份，当年就剩两个月来开工建设，任务往往完不成，还有很多项目还在排队等着，所以让地方政府很发愁。
相比之下，政府购买服务落地非常快，不需要两个论证（即财政可承受能力论证和物有所值评价），不受10％的限制，只需要做实施方案。有些地方政府还会采用单一来源采购、甚至某些项目直接指定由融资平台公司或国有企业来承担，不用公开招投标；即便公开招投标也非常快，一般一两个月就落地了。
天风证券固收团队的报告指出，政府采购公开招标在中标之前通常需要经过签订委托协议、编制招标公告、发布招标公告并发出招标文件、组建评标委员会、开标、评标等流程。根据规定，招标文件发售时间不短于五个工作日，从领取招标文件到提交投标文件截止之日止最短不少于二十日，公示时间不少于三个工作日。因此，整个招标流程需要一个月左右，这还仅仅是法定时间。如果采用单一来源采购的方式，最快仅需一周时间左右。
“因此政府购买服务以其特有的‘优势’，成了迎合政府投资需要的一种融资模式。”杨贺龙称。
除此之外，政府购买服务和PPP的概念也常常混淆。PPP分为三类：使用者付费、政府付费、可行性缺口补助。刘飞直言，很多人将政府付费类PPP项目和政府购买服务混淆，认为公益类基础设施投建PPP项目的收入来源是政府付费，因此就是政府购买服务，可以直接适用政府购买服务的相关法律法规进行简化操作，而无需适用PPP的相关法律法规。
事实上，多位业内人士反映，很多部委的文件也将PPP和政府购买服务的概念混淆，难免让人误解。比如2014年9月，财政部公布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提到，“政府和社会资本合作模式（PPP）的实质是政府购买服务”；2014年12月发改委公布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提到，“对于主要依靠‘政府付费’回收投资成本的（PPP）项目，可通过政府购买服务推进”；2016年10月24日发改委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》提到，“政府和社会资本合作（PPP）模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”。
存量项目去向棘手
“87号文刚刚出炉，地方政府现在是抓耳挠腮的阶段。”杨贺龙称。最近不少地方政府、融资平台和社会资本方在微信上向他提问，尤其关注存量违规政府购买服务如何转化的问题。
中诚信研究院地方政府和城投行业分析师杨小静对记者表示，对于增量项目而言，87号文发布之后肯定会受到完全严格的规范，如果违规会被处罚，地方政府也不敢冒险。但是存量项目怎么办是个难题，全部推翻也不现实，涉及到社会资本已经投入的部分，若全部推翻可能会产生损失。“所以地方政府还在观望和权衡，都不希望已经做了的项目被撤销。”杨小静称。
根据《财经》记者的采访，业内人士认为存量违规政府购买服务项目大致有三个出路。
一是将其转化成PPP。“这样的话肯定会有大量政府购买服务的项目需要转化成PPP，尤其是挤进政府付费型PPP里面来。”刘飞直言。
但刘飞同时还担心，政府购买服务转化成PPP是否会突破10％的红线，另外转化成PPP是不是需要重新招投标选择社会资本，那此前投入了的投资人何去何从。“整改确实需要相关部门给予一定的政策指引。”刘飞称。
第二种方式是转成代建模式。杨贺龙认为，从地方政府投融资诉求实现的角度出发，本来PPP和政府购买服务项目都是代建模式延伸而来的，现在也可以将期限缩短，回归到代建模式。比如将拉长到十余年的政府购买服务，拉回到两三年的代建项目，列入财政预算范畴。但这种方式的问题在于地方财政压力会瞬间增大，操作起来比较困难。
第三种方式，据一位不愿具名的业内人士透露，更多的地方政府还是在观望中央决策层的执行力度，很有可能自查之后选择部分典型案例上报，部分存量项目可能会继续保留。
杨小静对《财经》记者表示，只要基建拉动经济增长的模式没有改变，地方政府还面临着基建投资的压力，只要地方政府事权和支出责任还是不匹配，城投公司承担地方基建和投融资的职能就不会发生根本变化，但随着政策的执行力度的加强，未来地方城投公司的投融资行为会逐步规范，城投公司也会有所转型。“最终政策执行的力度取决于中央和地方的博弈。”杨小静称。
中央层面严格规范违法违规举债担保行为，但如何达到控制债务风险和稳定基建投资增速的平衡，一直为各方所关注。
穆迪副董事总经理Marie Diron在6月13日的“穆迪—中诚信国际2017年中信用展望研讨会”上直言，目前中国的中央政府想制定一些规则，更加清楚地来区分地方政府融资平台和地方政府的债务关系，这个政策的执行，实际上会区分开政府债务的职责。但是在政策执行过程中会存在各种可能性，有可能会重新分配或有负债，债务转向地方的国企，也有可能会把或有负债变成政府的直接负债。
接受采访的业内人士表示，堵上后门之后，政府购买服务不能购买基建工程、融资平台也不能帮助地方政府的基建项目举债了，将来会如何将前门再开大一点值得关注。地方政府仍有基建投资的需求和经济增长的压力，靠目前的地方债额度和PPP额度恐怕是难以满足其需求。
首先是地方债额度可能会进一步扩大。钟汶权认为，在过去两年地方债的发行规模是远超城投债的，假设政府债资金全部用于投资，足以替代城投公司的投资功能（见图）。但是过去两年，80％左右的政府债都是用于债务置换，所以新增地方债的额度不足以支持基建融资。随着债务置换计划2018年完成，将有很大的空间和市场的容量让给新增地方债，其支持投资的能力会大大提高，逐步取代平台公司发债。
而且6月1日，财政部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（简称“62号文”），2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，在8000亿元的专项债限额内发行。
钟汶权解读称，一方面，中央通过50号文，不允许地方政府将土地、工业性资产注入融资平台，也不允许把土地将来的收益抵押给银行支持平台还债。这就堵住了大部分地方融资平台从政府获得的支持，基本上平台公司现有的融资渠道和融资来源都被截断了。另一方面，中央通过62号文推出土储专项债，以前很多土地储备都是通过平台来做，现在直接让地方政府发土储专项债，地方政府维持平台公司的意愿也逐渐降低，这将加快平台公司的转型。
钟汶权对《财经》记者称，现在土储专项债刚刚试点，未来规模还会逐步扩大。何况未来市场有这个容量，专项债的额度可能会进一步提高。
其次，PPP10％的红线是否会突破也值得讨论。对于一些地方而言，10％的额度很容易满，未来做PPP的空间也有限。
在4月份北京市财政局举办的政府和社会资本合作（PPP）培训班上，财政部金融司金融五处副处长易赟透露，10％的比例指的是每一年度地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出，占一般公共预算的比例不超过10％。这仅限于需要从一般公共预算中安排的支出，并不包括政府性基金预算，以及政府以土地、实物资产、无形资产等投入的部分。这些政府支出责任需要识别和全面把握，但不受10％比例限制。
杨贺龙认为，财政部直接抬高10％的红线可能性不大，但是10％红线不含政府性基金这种表态也是某种程度上的放松，给地方一定的空间。他直言，本轮调控的目标在于对地方融资举债行为的规范，并非不让地方政府举债，国家把防控地方政府债务风险放在重要位置，确保不出现区域性和系统性风险，实现“债务可视化”。
业内人士认为，中央连续公布50号文和87号文，举重拳整治地方违法违规举债，这仅是开始。堵后门之后将采取什么行动开前门也同样重要，这不仅影响着地方实际执行力度，也影响着2017年基建投资的增速。
