PACE融资机制克服了物业持有年限不确定与能效投资回报年限过长的矛盾，使得原本无法得到融资的长期投资项目获得了低成本的贷款

文/路舒童 郝一涵

美国节能委员会及美国绿色建筑委员会两家机构的数据显示，美国家庭住宅的能耗占全国总能耗的25％，商业建筑能耗占全国总能耗的19％。大部分建筑寿命为50年-100年，一栋特定建筑会在这50年-100年间不断地消耗能源、制造二氧化碳气体。数据显示，如果现有所有商业建筑都可以做到50％的能效提升，每年可以减少600万吨的二氧化碳排放——相当于每年减少100万辆车的使用。

这个巨大的建筑能效市场，可为美国创造出价值约2790亿美元的投资机会。这些投资可在十年间创造约1万亿美元的用能成本节约——相当于美国年度电力消费的30％。同时，如果所有的改造项目都可以被实施，可累计创造330万个新岗位。

提高能效既可以帮助业主或租户实现用能成本节约，也可以帮助政府实现减排目标.但能效项目往往需要巨额前期投资和较长回收周期，超出了个体业主或租户的承受能力，单纯依靠政府扶持又会造成巨大财政压力。这些原因阻碍了美国能效市场的发展。

创新融资机制诞生

2008年的一天，美国加利福尼亚州伯克利市的一批市民联名请求市政府将现有的市政管线从地上铺设转换成地下铺设。地下综合管廊工程都需要巨额的前期投资，但是为了回应市民诉求并且实现工程融资，市政府决定通过发行债券的方式来支付项目预付款，受益的居民则通过物业房产税里的附加条目来逐年还清政府预支的项目款项。

融资过程中，当时市长办公室负责此工程的专员Cisco DeVries开始思索：市政项目与能效项目相似，都具有前期投资成本高、投资回报周期长等特点。伯克利市案例的融资机制是否能够用于建筑能效及可再生能源项目上？

Cisco没有止步于思考，而是以伯克利市的案例为基础创立了一个名为资产评估性清洁能源融资（Property Assessed Clean Energy, 简称PACE）的绿色融资机制。

这个简单直接的机制可以帮助业主从第三方投资人处获得能效项目的前期投资，包括用于安装屋顶光伏板、升级供热制冷系统、改造水泵、增强建筑外围护等能效升级改造工程的全部费用。投资人与地方税务机关协调，在房产税账单上相应加上额外的还款项，并规定每期的还款金额及还款总时长。对于物业持有者来说，他们不需要经历繁琐的申报流程便可享受低成本的专项贷款，以及后期能效升级所带来的用能成本节约和舒适度提升。

其实，PACE融资机制所采用的模式在美国有着悠久的历史。追溯到19世纪，为支持基础设施建设，在美国的一些地方涌现出了一批“特区”。以“特区”为单位，政府发行一系列免税的市政债券，为一些包括人行道、消防站、污水处理和路灯等公共事业进行融资。这些费用被作为额外的资产评估项加入到“特区”居民的房产税中，用以偿还市政债务。

此类融资模式初期均采取了自下而上的发展形式，首先由地方政府主导建立“特区”、进行立法，之后随着其发展渐渐获得联邦政府的支持。加利福尼亚州在2008年率先通过了第一条PACE相关立法并且联合伯克利市启动了名为Berkeley First的气候融资项目，为PACE的迅速发展奠定了良好基础。

不久后，美国环保部为伯克利市提供了一笔补助金，支持其撰写《地方政府能效提升及可再生能源的使用指南》，并在该指南的指导下，实施了第一个PACE融资案例。第一例PACE案例向大众展示了一个成功的融资模式如何有效地减轻政府在建筑能效投资方面的压力，更好地撬动社会资金，从而将能效投资市场转变为一个更健康的、以市场为导向的成熟市场。

PACE在2009年正式获得了来自白宫的支持，其被采用率也呈飞速增长的状态。直至今日，全美国有超过32个州通过了PACE立法——覆盖超过80％的人口。

多方共赢

PACE的出现突破了能效市场的发展壁垒，通过挂钩物业房产税，有效撬动了针对能效及新能源应用的社会资本的投资，降低了政府的财政压力。与其他已存在的融资机制相比，PACE的优势明显。

信用增级。以PACE方式进行融资，以地方政府房产税的形式来偿还能效升级项目贷款，PACE融资机制提供了更强有力的信用增级。PACE费用的征收是由地方政府授权机构来完成的，此类机构同时还负责征收被拖欠的房产税。业主拒不支付PACE费用基本等同于拒缴房产税，在美国拒缴房产税会触发强制措施，后果严重。而购买违约房产的新业主必须偿还被拖欠费用并将继续按时偿还剩余还款。

因此，投资者的风险主要在于房产被毁坏，或在其丧失抵押品赎回权后未能再次售出。

降低政府成本。通过政府设立贷款损失准备金来提供信用增级是常见方式，但这并未改变实际贷款违约率，二是将最高可与准备金金额相等的违约成本转嫁给政府。PACE的不同之处是：资金完全来源于私有部门。在PACE机制中，地方政府的唯一职责就是运用其行政权力来为第三方投资者收集PACE还款，或将该权力直接下放至第三方投资者。

在PACE融资机制下，地方政府承担的成本仅包括少量行政成本。而地方政府能够通过收取管理费用，并以将其并入借贷成本的方式收回这些少量的管理成本。因此，地方政府仅仅是提供给第三方投资人一个接触税收系统的平台，自身并不承担任何违约风险。

满足业主诉求。PACE旨在提供针对能效提升及可再生能源应用的专项资金，可以用于支付能效改造工程所产生的全部增量成本。业主在不需要个人信用担保的情况下便可以从投资人处获得低成本的长期融资。

与传统房产税类似，PACE评估与房产绑定在一起，在下一次房产税评估时转移给新的业主。因此如果开发商在完全偿清绿色建筑能效升级投资费用前将建筑出售，则无需再承担剩余还款额。

为各方提供更好的经济价值。通过落实建筑能效升级投资，PACE融资能够降低建筑的运营成本、提高建筑的净运营收入和其资产价值。由于PACE融资能够在15年-20年间分期偿还投资，每年的偿还金额将远低于节约出来的用能成本。

PACE融资还能够从应税资产收入中扣除能效提升技术应用（包括太阳能发电）的成本，从而提高净运营收入和资产价值。此外，PACE融资适用于各种租赁类型，包括租户支付用能成本和物业费的三净租约（即除了基本的房租之外，房客还负责所租赁区域的地产税、保险费和分摊公共区域维护费），以及业主支付所有物业成本的全服务租赁。

全美推广

在过去十年的发展中，PACE已为美国建筑行业能效提升及可再生能源项目提供了近41亿美元的融资，并以每年几乎翻倍的速度增长（详见图1、图2）。迄今共有15.3万栋住宅建筑受益于住宅建筑PACE融资机制，融资金额总量为38亿美元，并在此过程中创造了4.5万个就业岗位。

PACE融资机制在商业建筑市场也取得了初步成功，约1000栋商业建筑利用PACE机制融资进行节能升级改造及可再生能源利用，融资总额达4亿美元，并在此过程中创造了6000多个就业岗位。

除了为既有建筑提供创新融资机制，PACE在新建建筑市场也进行了积极尝试。美国地方政府在PACE新建建筑市场推广过程中展现了强大的领导力及创新性。

科罗拉多州政府在落实PACE机制的过程中因地制宜，为当地新建建筑市场出台了全美领先的PACE融资地方专项计划，推动了PACE的本地化及二次创新。该计划能够为新建建筑的开发商提供最高达项目建设成本20％的资金，前提是开发商提供项目能耗预评估报告，通过建筑能耗模拟证明本建筑的能耗可以低至一定水平。

该计划一经推出就引发了开发商的浓厚兴趣，极大地推动了PACE融资机制在新建建筑市场的应用。

PACE的成功离不开各级政府的大力支持。除了地方政府的创新举动，美国联邦政府也在PACE的推广过程中起到了积极作用。PACE从一个地方政府的成功案例，逐渐在美国联邦政府的支持下推广至全国。

2010年，美国能源部发布《PACE融资机制示范项目导则》，为各州政府提供了实施层面的指导原则。该导则聚焦PACE机制的顶层设计，涉及消费者与借贷人保护条例、PACE机制与其他现行能效相关机制的兼容性、供应商产品标准与运行标准、项目评价体系等各方面。

项目评价体系包含了成本效益分析、节能分析以及社会效益等技术性量化指标。2016年底，美国能源部更新了导则的细则，更加全面地为联邦与各州地方政府、PACE项目行政管理、供应商等利益相关方提供了翔实的指导原则。

同一年，美国住房及城市发展部（HUD）宣布，联邦房屋管理局（FHA）正式承认将PACE融资作为房产税的特殊评估项，为参与PACE融资的固定资产提供房贷保险，从法律层面上对PACE融资机制的性质进行了更清晰的定义，并明确了PACE贷款的清算优先权。

在各级政府、私营部门、社会资本及非营利机构的通力合作下，PACE融资机制在美国建筑能效及新能源领域完成了绿色融资创新，克服了物业持有年限不确定与能效投资回报年限过长的矛盾，使得原本无法得到融资的长期投资项目获得了低成本的贷款。

（作者为落基山研究所咨询师和部门总监，编辑：马克）