本刊记者 焦建/文 苏琦/编辑

9月2日，在印有“华富村东、西区改造项目签约仪式”字样的艳红色背景板映衬下，数位小区业主代表与福田投资发展公司签署了相关协议，确定由其作为实施主体对该小区进行棚改。

北京“共有产权”、上海“租赁城区”、广州“租售同权”……值此房地产调控长效机制新政在各地频出之际，华富村改造，是深圳第一个按照“政府主导+国企实施+安置房建设+人才房建设”模式实施的棚改项目。深圳有望借此找出一系列新手段，既加速公共住房体系的功能细化，又形成有效持续的新型供应模式。

在此之前，深圳公共住房体系主要由廉租房、公共租赁住房、安居型商品房等渠道构成。对其进行调整，既受益于国家层面各项住房新政利好推动，也呼应了“十三五”期间深圳住房改革的重点，即在供应30万套商品住房同时，供应40万套保障性住房（含人才住房）。

这是一个“补欠账”过程。因户籍人口较少，深圳很早就实现了对中低收入户籍居民住房的“应保尽保”，但受制于一系列现实条件，此前针对非户籍居民的公共住房建设，效果并不十分理想。

近年来房价的快速上涨，各地均求贤若渴之下，深圳必须将公共住房体系保障范围扩大的倒逼机制形成。

继公共性住房由主要出售向出租为主的“第一次改革”后，将人才住房与原有保障体系分离、棚改及直接划拨土地等一系列新手段，是否能有效满足新需求的迅猛增加，将是深圳公共住房体系“第二次改革”成功的关键。

公共住房脉络

与“豪宅”、“公屋”并存的香港仅有一河之隔，且具备特区“先行先试”优势，从上世纪80年代开始，深圳曾多次被国家列为房地产政策改革试点。

历经多方吸取经验及政策调整，非公共性质的市场化商品住房、单位及个人自建房、村民自建房、工业区配套宿舍及其他住房体系，以及由政府运作的公共性保障住房体系，是深圳住房供应的两大核心体系。

因全国层面尚未实现统一，各地公共性保障住房运营的种类及模式不尽相同。在深圳语境中，按2011年修订的《深圳市保障性住房条例》，其“是指政府投资建设或者通过其他途径筹集的，以限定的标准和价格，向符合条件的住房困难家庭和单身居民出租或者出售的住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、安居型商品房等多种形式”。

从特困家庭逐步延伸至“夹心层”，从以出售为主转变为出租为主，从户籍人口扩展到人才，是深圳公共住房体系多年来沿革与发展的三个特点，包含几个主要形成阶段：

1979年，深圳在原广东省宝安县基础上建市；1980年，深圳市建立经济特区（全市分为特区内和特区外，到2010年时特区才扩大至全市）。

受行政区划先后调整影响，在城市化过程中，深圳曾先后采用过征地拆迁、特区内“统征”、特区外“转地”三种土地国有化方式。土地是承载住房的基础，故深圳的住房供应，也部分受此影响，形成了几大主要板块，即原村民祖屋、自建房等从自住转变为出租、出售；机关及企事业单位划地建房；以及商业性房地产市场。

1988年6月，在结合蛇口工业区住房改革实践经验基础上，深圳在全国范围内率先出台《深圳经济特区住房制度改革方案》，停止住房实物分配，实行住房商品化及住房分配货币化。

作为先行者，深圳也率先开始初步探索建立住房保障体系，其在这一阶段采取的主要形式，是由政府出面建设安居房，分为成本价安居房（也称为福利商品房，提供给党政机关、事业单位职工）、微利价安居房（也称为微利商品房，以成本价加一定利润卖给企业缺房职工）两类。

它们与由地产商建设的市场化商品房一起，构成了深圳房改之初所谓的“双轨三类”体系。

上世纪90年代初起，深圳加速了此类安居房建设与供应的速度。有相关统计显示：截至本世纪的头十年，总计约有20万户深圳家庭通过房改购买了安居房。其中，由市及各区政府建设的安居房有4万多套，企事业单位自有公房通过房改出售给职工的，约为16万套。

随着国家层面一系列相关政策于2002年时出台，深圳的安居房制度，也逐渐开始与全国性的经济适用房制度并轨（福利房、微利房被视作经济适用房）。

并轨背后，“是安居房与国家住房保障制度存在区别。具体来说，其并没有按照市民收入水平确定保障对象，覆盖范围有待扩大，全市实际人口近八成无法享受低收入家庭住房保障。”分别身为深圳市房地产研究中心主任与高级研究员的王峰、李宇嘉，在其合著的《深圳住房政策实践与住房制度创新》一书中分析称。

与此同期，深圳亦开始加快构建廉租房体系，并逐渐形成了以货币补贴为主、实物配租为辅的廉租房保障制度。到2005年左右，这一体系已基本实现对合规户籍居民的“应保尽保”。

这两项政策调整，成为深圳新型住房保障制度的滥觞。

“随着深圳逐步将安居房产权关系理清，到2006年前后，深圳基本完成‘市场化’房改。其与住房有关的行政重点，开始加速转向保障性住房制度建设。”曾参与此一阶段房改的一位研究人士对《财经》记者称，“安居房在起到其历史作用后，覆盖面窄等一系列弊端不断显现，改革是箭在弦上。”

结合“外来人口多、且难以通过现有住房政策解决居住问题”的现实条件，深圳在2007年左右时进一步提出：要建立不完全以户籍为标准进行保障的新制度，即“公共租赁住房保障模式”。

深圳版公共租赁住房，借鉴了新加坡及中国香港地区的相关经验，是由政府提供政策优惠，限定套型面积和出租价格，按照合理标准筹集的公有非营利性租赁住房。

深圳最初研究的此种住房的保障对象，是住房困难或住房支付能力不足的“夹心层”家庭。2007年初，深圳相关研究成果在向国家相关部门提交后，有领导建议：其覆盖面应细化至两个“夹心层”，即“买不起经济适用房也不符合租住廉租房条件的家庭”，以及“买不起市场商品房也不符合经济适用房条件的家庭”。同年12月，深圳启动第一次公共租赁住房出租。

为保障这一新体系运行，深圳还在随后出台了一系列地方法规，在明确该市住房保障准入条件、资格审核等一系列事项基础上，明确其要采取商品房和保障房并行的住房供应方式：

在商品住房供应方面，深圳将重点建设和供应低价位、中小户型普通商品住房；在保障住房供应方面，深圳则明确了以下几个来源，即：廉租住房（以货币补贴为主、实物配租为辅，来源为腾退的旧公房）；公共租赁住房（来源除产业园区配建、城中村改造中配建外，主要是商品房用地配建，在土地出让前，竞得人需承诺部分住宅无偿提供给政府作为公共租赁住房）；经济适用房等。

切分“人才房”

2015年时，硕士毕业于新加坡某高校金融学专业的韩舒琳来到深圳，并在随后一年将户口从东北老家迁移到了这里。

“我在大连、青岛等地都工作过，最后来了深圳。创投行业的兴旺发达是核心考虑，深圳给人才提供的户口、创业资金、住房等方面的一系列优惠，也很有吸引力。”现为深圳某创投公司投资经理的她对《财经》记者称。

使其在住房方面——以低于市价租住位于福田区的一房一厅——受益的，是随着公共住房体系的不断改革，深圳正逐步建立起来的有关人才住房的一系列制度。

2007年左右启动住房保障制度建设时，对于深圳的平均房价，中等收入家庭还可勉强接受。随后房价的迅猛攀升，则使越来越多的人陷入“夹心层”。

他们中的很大一部分，正是深圳人口结构中规模较大、对产业升级转型起重要支撑作用的人才群体。对这部分人群实现“应保尽保”，在深圳公共住房体系相关安排中的优先性变得越来越高。

2008年，深圳设定高层次人才的标准和分类，并为其提出购房及租房补贴等解决方案；2011年，深圳正式将保障重点向非户籍住房困难家庭及本市人才群体扩大，新增了面向户籍人才和中低收入夹心层家庭出售的安居型商品房制度。

作为政府调控和市场运作相结合的产物，这是一项至今仍在影响深圳公共住房体系的制度。其属于吸收福利房、微利房、经济适用房、限价房等经验建设的购买型政策保障住房，旨在解决经适房、限价房弊端——对购买者设收入及资产限制——且主要通过“定地价、限房价”或“定房价、竞地价”方式招标，采用政府直接投资或市场化等多种方式建设。

从数字来看：据《深圳市住房保障发展规划（2011-2015）》，“十二五”期间，在该市规划建设的24万套保障性住房中，主要面向人才群体的安居型商品房总套数，就达到16万套。2014年，住建部曾借鉴深圳、北京等地实践，将这项制度定名为“共有产权住房”，并确定在深圳、北京、成都等六个城市试点。

“深圳住房供应的理想模式是橄榄型，公共租赁住房以占总量的10%为宜；商品住房应不超过总量的40%；安居型商品供应规模则应达到总量的50%以上，且其建设应主要通过市场机制实现有效配置。”曾主管住房问题的一位深圳市常务副市长有过如此构想。

随着深圳的房价水平持续上涨，在前述一系列改革措施基础上，2016年时，深圳再一次对公共住房体系进行细化，并将比例日重且相对独立的人才住房进行切分，构建起包含出租及出售两种类型的“人才住房”保障系统。

“在现在的人才住房体系中，用于出租部分的房屋的运营模式，主体是公共租赁住房，与以往的体系衔接较多，占比也较大；另外一块用于出售的产权性保障住房，不是主流，其与以往安居型商品房有一致的地方，但是对于人才的认定方式不太一样，土地的获得方式也变成招拍挂等市场化的方式，比较灵活。”李宇嘉对《财经》记者分析称。

对此，此前住建局相关人士也曾向《财经》记者表示：人才住房体系中，虽会区分为租与售两种，但实际会以出租为主。用于出售的人才住房，其实也不能转为一般性商品房上市流转，而只能被政府回购、或者在平台体系内进行流转。

以这一切分为标志，深圳公共住房体系中各个不同单元之间，实现了“尘归尘、土归土”：人才住房之外，廉租房、公共租赁住房、安居型商品房等保障性住房，政策目的回归为向户籍中低收入住房困难群体提供住房兜底。

作为体系切分后人才住房政策的执行者，深圳成立了作为市属国有独资公司的人才安居集团，由其负责具体人才住房项目的开发建设及运营全过程。

“这种模式在全国属首创，属于先行先试的探索，我们将不断完善这种工作机制，充分挖掘和发挥人才安居集团在人才住房开发建设筹集过程中的主力军作用。”深圳市住建局局长张学凡曾对当地媒体表示。

老问题与新途径

“（深圳）要实现住房的多元化，尤其是要加大公共住房供应，不仅土地优先供应，品种亦日趋多元，除公租房外推出人才住房，以及培育租赁市场。”王锋曾如此形容“十三五”期间深圳的住房总体图景。

在这一期间，深圳将推出40万套公共保障性住房（含人才住房），而其中70%的部分，将被用作租赁住房。

比对一下，或许能更清楚地看出深圳这一规划背后的“野心”：这一建设总量，相当于深圳特区成立30多年以来所有已建成的政策性住房的总和；按照平均每套55平方米计算，总建筑面积将达2200多万平方米，接近前海的开发总量。

对财力雄厚的深圳而言，完成这一目标所需的至少2000亿元总投入，并不是太大的难题。

“深圳市有一定财力，且重点将投向民生工程。在实际操作中，通过市、区两级财政资金投入，以及我们在开发建设过程中，采取滚动开发的模式来实现资金平衡。”张学凡称，但“40万套住房建设用地不能完全靠新供应的土地来保障，还需要另找其他渠道来解决，通俗一点的说法就是，住建部门既要做面包还要找面粉”。

这并不是深圳的新问题。同样受制于缺地掣肘，深圳“十一五”、“十二五”期间野心同样不小的公共性住房建设目标，最终结果其实均不理想。

据《财经》记者获悉：“十二五”期间，深圳完成保障性住房新增筹集安排任务24.62万套，超额完成规划目标，但竣工任务仅实际完成10.2万套，尚不足规划任务的50%。

造成这一尴尬的主要原因有三：其一，存在大量城市更新配建项目，涉及房屋拆迁与补偿谈判；其二，平均工期与预期偏差较大；其三，深圳住房保障制度多次进行重大调整，如公共租赁住房与廉租住房并轨运行、经济适用房逐步停止建设供应等，导致原定工作计划及部署均需相应调整。

就建设保障性住房的土地来源方面，早在2007年，深圳就发布了《深圳市住房保障发展规划》。随后，深圳一方面开始在部分出让的商品住宅用地上按一定比例配套建设各类保障性住房，如观澜街道、龙华街道等区域五个新增商品住房项目建成后，其住宅建筑总面积15%的住房移交给当地政府作为保障性住房。另一方面，在旧城旧区改造中按一定比例配建保障房。

这两种方式，均在实践中遇到了棘手的难题。例如，早在2009年时，《深圳市城市更新办法》出台，木头龙、金钻豪园、南园新村、鹤塘小区等8个小区便作为试点，被列入2010年深圳城市更新单元首批计划的旧改项目，采用“政府引导-市场主导”模式实施。

八年过去后，除鹤塘小区取得实质进展，其他项目在推进时均遇到了各式各样的难题。而拟将签约率降至95%、从立法层面为城市更新破题的《深圳经济特区城市更新条例》，则在草案开始征集意见两年后，至今尚未立法。

除此之外，“深圳外贸出口导向型的经济结构发展多年，工业用地，包括商业用地，其实还是挺多的。但都需要经历城市规划、补地价、利益协商等一系列问题，存量土地的任何一种新利用方式想要推广起来，都不容易。”李宇嘉认为。

在现实的“以住房争抢人才”等一系列压力日趋增加之下，深圳只得独辟蹊径，为刚刚独立出来的人才住房和保障性住房寻找各类可能的建设用地。

作为途径之一：8月初，深圳市住建局起草了《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）。虽然其并未正式公布，但已在深圳业内引发了很大的关注和讨论。

这与其推动改革的敏感性有关：深圳将把一些20年以上的“老破旧”小区划入棚改范围，必要时实施强制措施，最终用“政府主导-国企实施-公共住房”的模式改造出一批住房，除用于搬迁安置住房外，全部用作人才住房和保障性住房。

作为深圳建设人才住房的核心思想，这一文件也坚持了以租为主的原则，确定了各棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房的租售比例。其中，在福田、罗湖、南山、盐田四区的棚户区改造项目中，所建人才住房和保障性住房只租不售。

作为另外一条途径：9月1日，深圳市规划国土委发布《深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见》（征求意见稿）（下称《意见》）。根据《意见》，产权归中央国家机关（含授权单位）、省、市和区人民政府（含新区管理机构）的四类公益性、非营利性用地以划拨方式供应。

这意味着，一旦《意见》实施，只租不售的人才住房和保障性住房用地，将会采用划拨方式供应。

实践先行一步

最初被用作政府机关和国企、事业单位安居房的华富村住宅区，地处深圳福田区核心地段，建于1987年，占地总面积约11.8万平方米，住房总数2343套。

作为《意见稿》公布以来的第一个案例，截至9月7日下午5点，华富村棚改项目签约仪式举行六天后，总体签约率已超过90%，创下了近年来深圳住房项目改造的最快速度。

这部分与华富村现状有关：一方面，因深圳特区成立之初时的建筑标准不高，这一小区采用海沙作为外墙，承重梁板钢材的强度亦有限。在使用30年后，其建筑大多出现了渗漏空鼓等现象，建筑安全状况堪忧。

另一方面，除缺乏电梯外，这一小区的公共配套设施也堪称落后，因无专用停车场，经常出现乱停车、争抢停车从而导致消防通道不畅现象。民生配套项目也极少，既无公共养老中心，学校、幼儿园学位也不足。

“虽然周边有中心和笔架山两大市政公园，地理位置特别好，但因设施不足、综合环境较差，和周边的其他小区相比，这里的楼价动辄相差一半。”华富村的一位杨姓业主向《财经》记者“吐槽”称，“改造的民意基础是有的，关键在如何改、改成什么样。”

与改造相关的工作，是从今年4月开始启动的。据该项目宣传册显示：在业主意愿征集阶段，共征集到2341户业主意愿，仅有2户未征集到，其中有2319户同意改造，占已征集意愿比例99.1%。

一开始，福田并没有确定采用何种方式进行改造。在一次会议上，有相关负责人向居民们指出，福田区的发展在土地利用上遇到很大瓶颈。“人才进来以后，区里无法为他们提供安居乐业的地方。于是想通过老城区改造升级，腾出土地给人才建房。”

今年初实施的新版《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》和8月初出台的《意见稿》，给华富村的改造提供了新的“理论指引”：在深圳使用年限超过20年，存在隐患、功能配套不全的老旧住宅区应纳入棚改范围，不再采用以往的城市更新（旧改）方式进行改造。

基本原则确定后，据华富村东西区各栋楼下张贴着的项目签约通告显示：深圳市福田福华建设开发有限公司，以及深圳市福田区土地整备中心，分别作为该项目的甲方和丙方，前者是福田区属全资国企——深圳市福田投资发展公司成立的全资子公司；后者则作为法定履行房屋征收职责的政府部门，具体实施依法征收。

为加快项目实施，树立“样板工程”，项目实施方为业主们开出了一系列优厚条件，按照拆迁补偿安置方案：他们可选择按照评估价5.5万元/平方米进行货币补偿，也可以选择套内面积1∶1或建筑面积1∶1.18两个回迁方案。

此外，他们还将在回迁房建成后拥有25平方米的购买优先权，其中13平方米按照9000元/平方米购买，剩余的12平方米则按照市场评估价的9折认购。

此外，他们的签约顺序，还将决定其会获得何种奖励：单套第一批签约将获得5万元奖励；如果每一项都赶在前面，最高可获10多万元的奖励；并将按照“先签约、先交房、先选房”的原则，确定回迁房的选房顺序。

多重奖励之下，业主的心态变得微妙起来：虽棚改给出的条件不如旧改，但他们大多对这一项目的成功充满信心，而信心则源自这是由政府主导的新模式，示范项目肯定会尽快推进而不会搞砸。之后类似项目的补偿标准，也将很难超过这一次。

“即使地产开发商会给更好的条件，但跟新模式相比要进行多轮谈判，时间也久得多，不如这样爽快。”前述杨姓业主称，“另外，这里的居民大多是党政干部、国企员工，平常大多以深圳早期建设者、思想开放自居，对政策响应的积极性也比较高。”

据《财经》记者了解，其实有一部分业主对采用这种方式进行住房改造存在异议。亦有一位职业为律师的业主为维权，组织了微信群进行相关方案探讨。

一位对采用目前方式进行改造仍存有异议的业主对《财经》记者反映：他们的主要顾虑有两点，其一是补偿标准确实比开发商推进旧改给出的条件要低一些，另外一点就是小区改造后，除建设必要的回迁房外，主要用于租赁住房，“人来人往，流动性大，会影响小区的居住品质”。

按照《意见稿》，在规定期限内实现90%以上的签约率，意味着此次棚改已跨过了房屋征收所需的门槛（开发商主导的通过城市更新市场化模式进行旧改，则需要100%的签约率），可以全面启动各项工作。

因涉及房屋征收，而支持华富村棚改实践的公开性政策规定并不多，这在一定程度上解释了深圳各级相关部门及项目推进方的“小心翼翼”：“这次改革比较敏感，尺度不小，不要接受记者采访。”

“国外的房子上百年，香港的公屋也能一住几十年，深圳的房子才二十几年就要拆了重建，所以政府也不愿意太高调。”深圳一位旧改专家对《财经》记者称。

从政策角度分析，李宇嘉认为：以往的城市更新过程中，一部分是城中村的改造，其实包含了集体土地等一系列的历史遗留问题，所以要用市场化的方式去进行，有点“买单”的意思。现在由政府主导推动的棚改，在国有土地上进行，没有土地等遗留问题，且出于公共利益考虑，不以营利为目的，应该是多赢局面。“以华富村为例，很多业主的福利房，是在上一轮房改中以比较低的价格换成红本（获得产权）的，本质上已经是受益者。”李宇嘉称。

除目前依然存在的一定争议外，《财经》记者获悉，目前各方对今后深圳棚改所重点关注的问题，主要有三个：

一是在融资收紧背景下，商业银行贷款政策趋于保守，而棚改由国有企业进行开发，其如何能够实现投入和产出的平衡，可能是考验之一。

从资金来源看，目前由政府主导的棚改，其资金来源主要是国开行的低息贷款、政府财政补贴、后期物业管理费用，以及部分可售人才房带来的收入。

业界乐观的观点认为：由于棚改在用地上不需要成本，以上几方面的资金来源基本可覆盖国企的开发成本。需要担心的，反而是“未来回迁房和公租房集中安置的模式一旦大幅铺开，类似小区可能会缺少空间来提供足够多的基础设施配套”。

此外，依照“棚改新政”的相关规划，目前符合“旧改”转“棚改”的小区，在深圳有100多个，且多分布在核心地段。仅在福田，除华富村项目外，目前就确定了八卦岭宿舍区等10个片区为老旧住宅区（棚户区）改造预选项目。

棚改政策的成熟度，因此成为各方重点关注的问题。“目前棚改面临的问题在于，棚改政策还需进一步完善和补充，使之更具操作性。当然，所有棚改一定要根据各区的实际情况，由区政府梳选更成熟更具操作的项目予以实施，谋定而后动。”张学凡指出。

华富村正在探索的棚改模式，已得到上级部门的认可。9月7日，该项目指挥部召开的一次总结会议就指出：深圳市住建局将开会总结经验，并形成统一标准在全市推广。

最后，棚改的适用范围，深圳目前也并没有清晰的标准。深圳市住建局相关人士曾公开解释：并非所有老旧住宅区都符合纳入棚改范围，需先进行老旧住宅项目信息普查、街道办初审、区主管部门审核、纳入区棚改项目库，最后经区指挥部审议并报市主管部门汇总后，编制市棚改项目库。

深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为：旧改走得如此艰难，离不开政策模糊的原因。旧改方向是市场化、商品化；棚改方向是政策化、保障化、公益性；棚改的方向是公共住房，旧改的方向是商品房。

他因此建议：有关部门应该尽快在城市更新的大框架之下，对棚改、旧改的差异化进行精准的政策性解读，以稳定旧改市场，推进棚改发展。此外，棚改和旧改的合理比例应该分别为30%、70%，这会比较符合深圳的供需关系现实。