本刊记者 周哲 实习记者 罗赟鹏/文 王延春/编辑

“我确实一直没想明白。”我的钢铁网资讯总监徐向春对《财经》记者直言，美国对从中国进口的钢材进行双反调查已经持续十几年了，大部分从中国进口的钢铁都被征收了各种双反税，基本上都被挡在美国市场之外，为什么美国还总是拿钢铁做文章。

他所说的“做文章”指的是2017年4月，美国根据1962年“贸易扩张法”第232条以“国家安全”的名义对钢铁进口展开调查。同月，美国也以同样的方式对铝进口展开调查。原计划于6月底公布的调查结果一拖再拖，迄今未能得出结论。

白宫经济顾问委员会国际贸易与投资前资深经济学家、世行经济学家，现为彼得森国际经济研究所资深研究员的Chad Bown分析，特朗普政府此举是采取一种“隐秘的、单边的、不需要与国会进行磋商的方式实施贸易壁垒”。

实际上，一旦美国对进口的钢铁和铝征收关税，对中国的影响甚微，而对加拿大、墨西哥、韩国、欧盟等美国的盟国限制更加明显。这种贸易保护主义也招致了包括中国、加拿大、墨西哥等各国的反对，加拿大和墨西哥等国甚至希望反击。特朗普政府为何采取“触犯众怒”的方式保护本国钢铁？

挑起争端却一拖再拖

2017年4月，特朗普政府根据美国1962年颁布的《贸易拓展法》第232条，以国家安全为由调查进口的外国钢铁（下称“232调查”），并表示钢铁对维护国家安全和国防工业至关重要。同月，特朗普政府也对铝进口开展了同样的调查。

根据美国法律，调查将在270天内结束并提交报告。如果调查结果是确实损害了国家安全，特朗普会有90天时间决定是否采取包括关税在内的措施。

2017年5月28日，美国总统唐纳德·特朗普在社交网站表示，“期待6月份看到232调查的结果，如果必要到时会采取措施。”2017年6月19日，美国商务部长威尔伯·罗斯透露，特朗普政府可能在未来几天内宣布外国钢材进口特别调查的结果。但原计划于6月底公布的232调查结果却遭遇推迟。

7月初，在飞赴G20峰会途中，特朗普对媒体表示，“钢铁是个大问题，中国和其他国家都在倾销钢铁，正在摧毁我们的钢铁业。它们倾销了几十年，我必须阻止。”

7月13日，美国商务部长罗斯在与国会议员的“闭门吹风会上”表示，中国的钢铁产能严重过剩，威胁美国钢铁产业，美国将采取措施应对中国的钢铁倾销，甚至不惜发起贸易战。

7月27日，特朗普的表态却出现耐人寻味的变化。他对华尔街日报称，政府将“花点时间”决定是否限制钢铁进口。

特朗普甚至暗示，钢铁的事需要等一等，等到他的其他更优先的议题解决了再考虑。“我们需要等待，直到医保、税收、基础设施这一切完成了再说。”特朗普称。

至于下一步是什么时候，没有人清楚。截至9月中旬，232调查的结果仍未公布。但根据美国法律，232调查结果最晚将于九个月内即1月20日之前公布。

在美国，商务部征询公众意见和辩论的过程仍在进行。美国钢铁工业协会（AISI）也在持续向政府施压。8月1日，AISI提交给美国贸易代表署一份评论再次重申了美国钢铁业的态度。AISI呼吁美国政府关注其他国家尤其是中国实施的补贴和扭曲市场的外贸政策，对美国钢铁市场造成的压力和钢铁进口的激增，并由此导致了美国钢铁行业和钢铁企业支持的社区中数以千计的美国人失去工作。

美方所求何为

特朗普在选举时就多次表态，外国在美国倾销钢铁实质上正在杀死美国的钢铁企业和钢铁工人，他承诺“让新的美国钢铁成为这个国家的脊梁”。为了实现他的竞选承诺，特朗普答应将审查进口钢铁、振兴美国钢铁业。

我的钢铁网资讯总监徐向春分析称，美国钢铁原来竞争力强，出口到世界各地，后来竞争力逐渐变弱，无论美国如何保护都振兴不了。美国的钢铁自给率在70％左右，一旦低于这个份额工会就要游说保护，对进口钢铁进行调查。

徐向春直言，美国钢铁虽然竞争力很弱，但是对下游和国防各方面作用很大，所以美国也不能让其完全消亡。而且钢铁行业是重资产的行业，还牵扯大量的就业，所以美国政府一直采取保护的态度。

但美国钢铁工业协会（AISI）坚持认为，像中国这样的国家采取的补贴和扭曲市场的政策，向美国倾销钢铁，才导致了美国钢铁企业受到伤害。

AISI在公共政策领域充当了北美钢铁行业的代表和声音。在上述8月1日AISI提交给美国贸易代表署的评论中，他们指责中国继续补贴和实施扭曲市场的政策和做法，推动了全球产能过剩的巨大增长。其他国家也遵循中国模式实行干预政策，以美国钢铁企业为代价造福国内企业。

这导致美国钢铁进口激增，钢铁进口份额维持在高位。2015年美国进口钢铁的份额达到了29.1％的高位，2016年微降至25.4％，2017年进口钢铁份额又再次上升，前八个月美国进口钢铁市场份额升至28％。

上述评论用专门的一节谈论中国，AISI指责中国生产了过多的钢铁，冲击了全球钢铁市场，导致包括美国在内的很多钢铁企业倒闭和裁员。OECD估计，全世界的钢铁行业有7亿吨的过剩产能，AISI预计超过一半的过剩产能在中国，大约4.25亿吨。

AISI称，2001年中国还是钢铁净进口国，生产1.68亿吨粗钢，消费1.52亿吨，缺口的1600万吨钢材靠进口获得。到了2016年，中国生产了8.8亿吨钢铁，消费6.81亿吨，剩余1.27亿吨都出口了（见图1）。

但徐向春对《财经》记者回应，美国不拿从中国进口的钢铁比例说话，而是拿中国向全世界出口的规模作为解释，“太过牵强”。根据美国钢铁工业协会的数据，美国进口钢铁的来源中，从加拿大进口的钢铁最多，其次是欧盟、韩国、墨西哥，从中国进口钢铁的比例仅占美国进口钢铁的2.6％（见图2）。

找钢网首席战略官兼高级副总裁郎永淳对《财经》记者指出，中国钢铁出口也在持续下降。海关总署的数据显示，1月-8月我国累计出口钢材5447万吨，同比下降28.5％。预计2017年全年钢材出口约为8000万吨，而2016年这一数字为10843万吨。

AISI还在上述评论中指责中国，中国的钢铁企业绝大多数是国有企业，中国国有企业得到广泛的补贴，包括政府主导的信贷、优惠贷款、土地补贴、债转股、对获取原材料的援助以及各种间接支持如限制外国投资。中国政策直接或间接地影响国有企业的商业决策，导致新的钢铁产能的产生，也阻止了低效产能的关闭。所以摩根士丹利得出结论，“中国国有钢铁企业进行任何大规模的工厂关闭都是不可能的，甚至地方政府会介入、阻止当地国有钢铁企业关闭，甚至阻止国有钢铁企业被私有企业并购”。

徐向春直言，全世界钢铁产能都过剩，2016年中国共压减8492万吨炼钢产能，远超当年去产能目标4500万吨。“中国在去产能方面率先做出了巨大的努力。”

除了认为包括中国在内的许多国家倾销钢铁，特朗普还对美中之间的贸易赤字表示不满，贸易不平衡实际上是此类钢铁贸易摩擦的终极原因。

美国商务部长罗斯提到，中国是美国的第一大贸易赤字来源国。仅货物贸易就有3470亿美元的赤字，而美国的货物贸易赤字共计7000亿美元，中国占了其中的47.2％。

特朗普4月1日签署了一份行政命令，呼吁逐项逐项研究美国5000亿美元的年度贸易逆差，中国的这笔3000多亿美元的逆差将会受到严密审查。“一笔一笔贸易逆差、一年又一年之后，我们的工作和财富将被剥夺，数以千计的工厂将从我们国家被偷走。”特朗普表示。

商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究所副所长白明对《财经》记者分析，贸易逆差部分也源于美国限制高科技的出口。白明直言，国际贸易应该发挥长处，避免弱项。但美国保护钢铁，限制高科技的出口，美国的钢铁不占优势也非要占着，占优势的高科技产业则限制出口不让别人做,这是垄断高科技市场的行为。

何况，虽然美国对中国的货物贸易存在逆差，却在服务贸易长期保持顺差。2016年，美对华服务贸易顺差达到557亿美元，占中国服务贸易逆差总额的23.1％，是中国服务贸易第一大逆差来源国。

中国商务部也多次表态，中国并不刻意追求贸易顺差，愿继续采取积极措施，扩大自美进口。也希望美方能放宽对华出口管制等，减少美方货物贸易逆差。

对中国影响甚微

即便是完全站在美国立场，白宫经济顾问委员会国际贸易与投资前资深经济学家、世行经济学家，现为彼得森国际经济研究所资深研究员的Chad Bown也完全不认同特朗普政府的做法。

他用数字说话，表明了对美国进口的钢铁和铝采取征收关税等限制性政策对中国的影响不大，反而对加拿大、墨西哥、欧盟等美国的盟国影响更大（见图3）。

Chad Bown分析，特朗普上台前，只有3.8％的美国进口产品被各种限制性政策影响。根据他的计算和预测，将来如果在钢铁、铝、木材等领域实施新的限制性措施，受到限制性政策影响的进口产品比例将翻倍，从3.8％到7.4％。

但是影响最明显的不是中国，而是其他贸易伙伴。美国从中国进口的产品受限制的比例将从9.2％微升至10.9％，但是从其他国家进口的产品受限制的比例却翻了三倍，从2.2％上升至6.4％。其中韩国受限制的比例从7.9％升至12.2％，超越中国成为最受限制的进口国。特朗普的限制措施对加拿大的影响也很显著，从加拿大进口的产品受限制的比例从1.0％上升至8.8％。

冶金工业规划研究院院长李新创也对《财经》记者直言，美国对中国进口钢材进行调查对中国没有太大的意义。2016年中国对美出口钢铁仅有117万吨，2016年中国出口的钢铁是1.27亿吨，这意味着出口到美国的钢材仅占中国出口钢铁量的1％。

郎永淳直言，如果美国开征双反税，可能会对行业和相应的企业经营产生一定影响，但影响力在可控范围之内。

中国受到的影响甚微，部分原因是美国过去采取的限制性政策经常针对中国，中国受限制的产品比例一直高于其他国家和平均水平。

Chad Bown介绍，美国的限制性政策有四种形式，反倾销、反补贴、全球保障、国家安全。其中最常用的是反倾销，调查了1379次，实施限制性政策649次，其次是反补贴，全球保障和国家安全用的最少，其中国家安全仅进行了14次调查，仅有2次真正落实至限制性政策的实施（见图4）。

在最为常见的两种形式——反倾销和反补贴中，美国每年平均进行24次反倾销调查，7次都针对中国；每年进行9次反补贴调查，4次针对中国。2016年底仍生效的限制性政策中也约有三分之一的政策是针对中国的。

这也是为什么在特朗普政府提出232调查之后，加拿大和墨西哥等国反应更加激烈。加拿大总理贾斯廷·特鲁多正在准备一系列政策回应，美国在2017年4月对加拿大的软木征收了反补贴税，加拿大准备禁止港口使用美国煤炭生产商的产品。另外，美国可能对加拿大庞巴迪公司的进口飞机征收反补贴税，加拿大也威胁称将停止购买波音公司的“大黄蜂”战机。

墨西哥也做出了反应，针对美国对墨西哥的糖征收了反倾销税和反补贴税，墨西哥最近威胁要逐步加强贸易限制性措施的使用。墨西哥还建议对从美国进口至墨西哥的高果糖玉米糖浆征收反倾销税。这正是Chad Bown最担心的情况，如果特朗普当局决定增加贸易壁垒，贸易伙伴可能会回应和反击。他直言，本来美国可以和盟友一道指责中国过剩产能，现在却和盟友成为了敌人，将炮火引向了自身。

Chad Bown分析，特朗普政府使用了232法案这样一个很少使用的条款，它的问题在于赋予了总统例外权，让总统可以避免国会、避开世界贸易规则，以“国家安全”这个例外来调查进口产品。这件事从道义上很容易被反击，也很可能被其他国家效仿。

Chad Bown担心，限制进口钢材之后本土的钢铁企业必定涨价，会推高美国下游产品的成本，使得它们的国际竞争力弱于其他国家，最终还是让美国消费者承担钢铁价格上涨的成本。

徐向春直言，美国下游厂商如汽车、机械制造等用钢企业成本一定会提高，他们一定是反对对进口钢材征税的。但因下游声音比较分散，没有形成像钢铁行业一样的游说力量。而且市场结构导致上游十家八家钢铁企业对应下游千家万户的企业，下游企业力量更加分散。

“特朗普政府关注贸易不平衡问题，将其作为衡量贸易关系是否成功的关键。然而，在某个具体领域内的事件不太可能影响整个的贸易赤字。更重要的是，贸易政策从根本上就不是解决贸易不平衡的有效工具。”Chad Bown坦言。

中国贸促会研究院国际贸易研究部主任赵萍也对记者称，美国在高科技产品方面采取贸易保护主义的出口政策，也加剧了中美之间的贸易逆差。美国想要缓解这种巨额贸易逆差，根本上应该从贸易自由化角度入手，放开自身在高科技产品、技术出口方面的限制性措施，而不是一直针对中国的某些产品。

贸易战几率几何

大家最为关注的问题在于，232调查的结果是什么，美国到底是否会对进口的钢材采取征税等措施，中国会不会予以反击，中美直接的钢铁贸易战是否会开打。

赵萍称，232调查的结果一拖再拖就是美国没有底气的表现。也可能是美方根据中美关系的走势，来判断这种方式什么时候采用更为有效。

但她认为，中美之间爆发贸易战的可能性不是很大。“特朗普作为一个商人，习惯于提高要价。他通过各种方式、各种噱头的炒作，最终目的都是要价能不能被我方同意，所以各种贸易调查实际上都是谈判的一种手段。”赵萍直言。

但白明却认为这次特朗普不排除对进口钢铁征收关税，为的是对选民的承诺。“特朗普的竞选承诺还是要兑现的。贸易方面或许更加强硬。”白明直言。

郎永淳也分析，今年4月以来，特朗普在医改、税改等新政方面接连受阻，此时保持在钢铁行业的强硬度，既可以提高特朗普在国内、国外的感召力，又可以给与反华院外活动一点安慰。

据统计，美国历届总统上台到执政期结束竞选承诺实现率一般不低于65％，且美国总统在贸易方面的权力非常大，所以中美贸易仍面临着严峻的考验。

何况观察特朗普政府的贸易班底、过往经历和所持观点，多数都对中国强硬持鹰派立场。其中最为关键的人物是美国商务部部长威尔伯·罗斯、美国贸易代表（USTR）罗伯特·莱特希泽、白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗。

美国商务部部长威尔伯·罗斯曾涉足钢铁生意，他曾表示，必要时美国将会课征关税，“对于倾销者而言，将会祭出惩罚性的特别关税”。以他为首的贸易团队还包括纽柯钢铁（Nucor Corp）前首席执行官Dan DiMicco和三名经验丰富的钢铁贸易律师。这组贸易班底长期身处中美贸易摩擦最前沿，早已经“身经百战”。

针对特朗普政府的贸易保护主义行为，中国将如何应对？

据英国金融时报报道，7月中旬，北京方面提出到2022年削减钢铁过剩产能1.5亿吨的方案，意在防止特朗普政府在钢铁问题上采取行动。美国商务部长威尔伯·罗斯对这一提议表示赞同，并将它提交给特朗普，但美国总统特朗普拒绝了这一提议。

报道称，一名美国官员透露，“特朗普当时已决定，他要采取更为全局性的行动。”中方关于钢铁去产能的提议是重大的，“其数量相当可观，但数量已经不重要了，因为当时总统已决定走向另一个方向——更偏向于关税，而不是减少过剩产能”。

郎永淳直言，实际上，即便真的走向了关税，对中国钢铁业的影响也不大。从之前的经验看来也是如此。2017年2月，美国对中国不锈钢板带材征收反倾销和反补贴税，但从数据层面看，未对中国的不锈钢产量产生明显的影响。

他观察，中国2016年规模以上不锈钢生产企业粗钢产量为2720.43万吨，主要是在国内消化完成，出口约为393.69万吨，而出口至美国的不锈钢平板轧材仅2.94万吨，不仅占当年我国不锈钢产量、不锈钢对外出口量的很小比例，而且与美国产量比占比也极小。在美国对我国不锈钢双反后，2017年不锈钢行业仍呈现出平稳有序的发展态势。

赵萍分析，如果美国对中国的进口钢材征收双反税，中国可能会采取两种措施。一是对违反WTO规则的贸易保护主义行为，通过WTO的纠纷解决机制去起诉。二是中国也可以采取一些制裁措施。美国出口的产品中农产品和飞机都高度依赖中国市场。比如56％的大豆出口到中国；波音飞机22％出口到中国。总体看，美国对中国的依赖没有中国对美国的依赖那么强，但是具体到美国一些重要的产品，美国对中国的依赖非常高，如果特朗普一意孤行激怒中国，可能会付出沉重的代价。

但赵萍直言，中美关系短期内看似扑朔迷离，但长期看合作是大势所趋。中国是美国第一货物贸易国，出口是世界第一，进口的规模也遥遥领先，美国需要中国这个市场。而且特朗普想实现3％的经济增长目标，如果不与中国合作是举步维艰的。