文/本刊记者 降蕴彰 编辑/王延春

国家发改委新闻发言人孟玮11月15日对外透露，有31家国企纳入第三批混改试点名单。地方国资部门推进的混改中，云南白药、山东交运、江西盐业等地方国企的混改模式，得到国家发改委的认可。加上前两批进入混改的19家央企，至此，三批试点企业共计50家，混改势头已初现。

《财经》记者获悉，在新一批混改试点敲定之前，国家发改委会同有关部门，对前两批19家央企混改试点和31个省(区、市)的国企混改情况进行了调研，总结出部分混改典型案例。

在国家发改委主导的央企混改试点企业中，中国联通采用“战略投资+定向增发+股权转让+员工持股”的方式，引入四大类战略投资者。

综观目前央企、国企混改情况，基本是在子公司、孙公司层面推进改革。国家发改委主导的前两批19家央企混改试点企业当中，只有中国联通是在集团公司层面进行混改，而联通混改是通过证监会“开绿灯”的方式，属于“特事特办”的特例，其他央企、国企很难享受到这种“特批”的待遇。地方混改中，山东交运、云南白药等几家国企是在集团公司层面上进行改革。

中国人民银行研究局局长徐忠近日表示，现有国企改革措施更多只是强调引入民间资本，并没有充分发挥股权多元化对公司治理的改善作用，未体现中央对国企改革的初衷。

本次联通混改募集资金高达780亿元，但徐忠认为，像联通这样的央企，其实并不缺钱，缺的是高效高质量的企业运行机制。遗憾的是，目前混合所有制改革并没有为建立这样的机制创造条件。

《财经》记者采访的一些专家表示，包括一些研究国资国企改革的专家在内，目前各界对国企混改还缺乏共识。中银国际研究公司董事长曹远征认为，新一轮混改主要是推行员工持股，国企混改已经取得突破，但深圳创新发展研究院理事长、深圳市原副市长张思平却表示，员工持股并没有触及到产权制度改革问题，没有触及到所有权和经营权分离，并不是真正意义上的混合所有制改革。

中国上市公司协会会长陈清泰认为，在推进国企混改中，不应忽视从“管企业”向“管资本为主”的改革，避免国企改革走过场。

央企混改缓慢探路

新一轮国企混改“胎动”于2013年11月召开的十八届三中全会，但从央企到地方国企，在混改方面推进的步伐较为缓慢。2015年9月下旬， 国务院颁布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，对国企混改提出顶层设计，到去年12月，中央经济工作会议进一步明确，混改是国企改革的重要突破口，由此开始，从央企到地方国企混改步子逐步加快。

央企层面上的混改试点主要分为两条线：一条是由国家发改委负责审批，主抓的以特殊功能性央企为主的混改；另一条由国资委负责审批，主抓的以经营性央企为主的混改。截至目前，国家发改委公布两批混改试点共19家，都是集中在垄断性央企，现在外界最为关注的是这些央企混改试点进展情况，下一步，还将有哪些央企进入国家发改委批准的混改试点范围？

国家发改委本月15日举行例行新闻发布会，该委新闻发言人孟玮在此间透露，前两批19家央企混改试点的重点任务正在逐步落地，有超过三分之一的试点企业已基本完成引入投资者、设立新公司、重构公司治理机制、建立内部激励机制等工作。总的来看，混改试点央企有三个“明显”成效：投资实力明显增强、杠杆率明显降低、经营状况明显改善。

孟玮还特别提到中国联通、东方航空物流公司的混改试点方案落地实施，改革力度大，营造了良好的社会氛围。国家信息中心经济预测部肖若石对《财经》记者分析，联通混改稀释了集团总公司持有上市公司的股权比例，引进了互联网企业等战略投资者，有利于企业加快转型升级步伐；东航物流是将其从中国东方航空集团公司旗下剥离出来，实际上是剥离了垄断行业企业旗下具备竞争性的环节，然后再推进混改。两种央企混改模式不同。

对于前不久通过国务院国企改革领导小组审议的第三批混改试点名单，行业内人士较为关注的是，试点企业总数猛增到31家；部分地方国企也入围试点范围。业界预见，未来国企混改的步伐将会加快。

至于国资委层面上推进的央企混改，按照公开的数据，从十八届三中全会以来，截至2016年底，央企集团及下属企业混改占比(含参股)已经达到68.9％。财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜对此表示，国资委还只是停留在央企管理体制机制改革，并没有涉及到所有权和经营权分离，并非真正意义上的混改。

截至目前，由国家发改委、国资委“双线推进”的央企混改，只有中国联通是在集团公司层面上展开，不过，接受《财经》记者采访的多位专家表示，下一步推进央企、国企混改，联通享受的“特批”待遇不太可能重复出现。

地方国企混改样本

据中国企业研究院首席研究员李锦介绍，2016年以来，山东省交通运输集团、云南白药集团等为数不多的地方国企，已经在集团公司层面进行了混改，可以作为地方国企、乃至央企的混改样本。

山东交运集团成立于1989年，是“元老级”的山东省管国企。近些年受到高铁、航空快速发展的影响，该企业经营业绩持续下滑。2015年12月，山东交运集团列入全省58家试点混改企业名录。之后经过清产核资、审计评估、职工安置、引进战略投资等一系列步骤，到今年9月，山东交运集团混改的参与各方签订了产权交易合同和增资协议，正式完成集团混改产权交易结果，并100％表决通过了新一届集团董事会、监事会成员。

李锦表示，山东交运集团混改在三个方面具有示范作用：一是在国企集团层面启动混改，实现了整体改制，涉及到产权制度改革；二是以同股同价方式同步引入了普洛斯、建信投资、长城资本、国瑞证券、尚信资本、大地财险、国赢资管等多家具有产业协同效应和行业领先优势的战略投资者，形成“国有资本+战投+骨干员工”的共同持股模式；三是引入的社会资本超过了国有资本。

云南白药集团也是一家老牌国企，公司前身是1971年成立的云南白药厂，1993年在深交所挂牌上市，是云南省第一家A股上市公司，还是云南省十户重点大型国企之一。

去年该公司在推进混改中，以云南白药控股整体资产作价，以增资扩股的方式，引入国内知名民营企业新华都集团现金资本253.7亿元。现在云南白药控股的股权结构由云南省国资委和新华都集团各持其50％股权。

实际上，新华都集团参与云南白药集团混改的道路颇为曲折。

早在2009年9月，新华都集团就想通过收购云南红塔集团持有云南白药12.32％股权，参与云南白药集团混改，当时新华都集团与云南红塔集团签订了《股份转让协议》，并一次性把22亿元股权支付款打入云南红塔集团账户。但云南红塔集团主管单位中国烟草总公司却以“确保国有资产增值保值，防止国有资产流失”为由，阻断了新华都集团购买这部分股权。此后，新华都集团与云南红塔集团的纠纷一直闹到最高人民法院，新华都集团的22亿元现金一直躺在云南红塔集团账上，直到2014年7月，这场官司才有了最终的结果。法院判红塔集团发还本金，新华都集团拿到750多万元的利息，但云南白药的股权则没有拿到。

对于这次新华都集团参与云南白药集团混改，李锦告诉《财经》记者，云南白药集团先后曾与平安、华润、上海复星、阿里巴巴等企业有过接触，但最终还是选定与新华都集团进行合作。今年4月17日，云南省国资委下文，明确云南白药控股高管将不再保留云南省属国企领导身份和职级待遇，新任公司高级管理人员将按市场化方式选聘。李锦认为，云南白药是十分优质的国有资产，云南省政府将云南白药集团作为第一批混改试点，对吸引民营资本参与国企混改具有激励作用。

肖若石认为，山东省交通运输集团、云南白药集团这两大国企的混改探索，将为国企混改下一步提供实践样本。

混改仍需达成共识

陈清泰、刘世锦都曾担任过国务院发展研究中心副主任，在这两位专家看来，国企改革这么多年，在一些关键问题上还缺乏共识。

在今年9月下旬的一次小规模国企改革会议上，陈清泰、刘世锦等专家都提到新一轮国企混改中存在争议。陈清泰表示，目前国企改革最根本的问题是政企不分，所有权与经营权不分，甚至对“国有企业”都没有准确的界定，造成了“概念混淆”、“政策混淆”。

一些国资国企改革专家却认为，混合所有制改革仍然是禁区，国企混改有待深入。11月16日，徐忠在谈到国企混改时表示，现在国企混改更多只是强调引入民间资本，却没有充分发挥股权多元化对公司治理的改善作用。他认为，新一轮国企混改，可以借鉴本世纪初中国国有商业银行改革经验。当时国有商业银行混改也曾大力引进战略机构投资者，既实现了国有资本与非国有资本的融合，又推动商业银行内部改革和严格外部监督，促使其真正建立了现代金融企业制度。

据了解，在中国国有商业银行改革过程中，还成立了中央汇金公司作为控股金融企业的平台，引入战略机构投资者和独立董事，推动了商业银行股份制改造和上市，使得中国国有商业银行经营的效率和质量都得到明显改善。

这一轮混改主要是针对大型、特大型国企。文宗瑜对《财经》记者说，在2003年-2008年的国企改革中，已经完成了对10万多家中小型国企的股份制改革，其中就包括员工持股、管理层持股等政策，让民营资本参与中小型国企股份制改革。证券市场上2004年开设的中小板、2009年的创业板、2013年的新三板，其实就是上一轮国企混合所有制改革的成果，下一步可以借鉴过去对中小型国企混改的经验。

接受《财经》记者采访的一些专家表示，当前国企混改大都只是出让部分国企股权，基本没有让民资深入到国企治理结构中。民间资本大都没有进入国企董事会、监事会和经理层。现在很多地方为了迎合国企改革的主流方向，对国企混改出现了一些错误解读，把国企交叉持股和国企兼并民企都当做混改的方式。这显然是为“混”而“混”，而非为“改”而“混”。

文宗瑜说，国企混改应该尽快建立共识，要落实责任主体，尽快形成一种改革者上、不改革者下的用人导向，这样才能务实地推动国企混改，才能推动国企效率进一步提升。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁对《财经》记者表示，在推进国企混改中，相关部门忽视了对国企经营管理体制机制改革，十八届三中全会提出的从“管企业”转向“管资本为主”的改革要求被弱化，如果这个问题下一步还得不到解决，国企混改很难真正获得突破，新一轮国企混改能否成功，也“要打一个很大的问号”。

今年3月全国“两会”期间，全国政协委员、中国石油化工集团公司原董事长傅成玉就明确提出，十八届三中全会提出的从“管资产”向“管资本为主”转变的改革被弱化，混合所有制改革成了禁区，各级政府主管部门要限定边界，尽快把涉及国企内部改革的权力下放给企业。

陈清泰是国内较早建言国企改革以“管资本为主”的学者，在他看来，现在国资国企监管部门对“管资本为主”缺乏理解，在一些文件中把“管资本”与管企业的概念、管理方式混杂在一起，导致国资国企监管机构除了管企业，还要管资本。这样在新一轮国企改革推进过程中，容易导致政企不分、所有权与经营权不分等体制性问题。

张文魁告诉《财经》记者，“中国这套在全世界可能最复杂的国资国企监管体系”，不但有来自于国资委的监管，也有来自于财政部、组织部、人社部、纪检委、审计署、总工会等机构的一系列监管。对国企资产处置出售，必须要经过国资监管机构指定的产权交易所，而且要符合国资委等部门颁布的交易监管办法、监管条例等；涉及国企股权结构变化的融资并购和股权转让等行为，要经过国资委等部门的审查批准才能生效。

经过混改后的国企，比如中国联通、云南白药、山东交运、江西盐运等，面对国资委等部门复杂监管，很难发挥股权多元化对国企治理的改善作用。