文/本刊记者 王延春 焦健 编辑/张燕冬

《中国制造2025》，不仅要求企业升级，政府部门转型也箭在弦上。

十九大释放出中国改革再出发的信号，明确了政府机构和行政体制改革的三大方向。佛山作为中国唯一的制造业转型升级综合改革城市，肩负探路使命。

互联网和智能制造，正在改变传统的生产流程和商业模式，产业变局对政府处理公共事务的能力提出了更高要求，“更有效率、更低成本、更多服务”将成为现实选择。

长江商学院教授许成刚接受《财经》记者采访时表示，地方政府的改革越到基层越复杂，靠上面管不到位，应该让地方想办法解决自己的问题,让地方政府有更多改革的主动权。

2018年中国改革开放将迎来40周年。佛山“制造业转型升级综合改革试点方案”提出，到2020年，通过加快转变政府职能，基本形成促进制造业转型升级的政策体系和制度环境。

转型升级需要政府改革

世界顺商联合总会会长、德冠薄膜新材料股份公司董事长罗维满告诉《财经》记者，在转型升级中，佛山也遇到一些政府职能部门和企业“不耦合”的难题：上边下达的指标，和企业生产变革的实际状况有距离。

“检查标准不统一，”一位纺织企业负责人说，“这个部门指导更新的设备，那个部门检查时又说不达标。”

佛山市政府已经意识到，必须打破行政管理方式滞后于制造业变革的桎梏。2016年佛山出台“制造业转型升级综合改革试点方案”，围绕“降成本、助融资、促创新、补短板、搭平台、优环境”六项任务，推出34条具体措施。

佛山市市长朱伟表示，必须进行政府管理体制改革、自我革命，把各种束缚企业转型升级的绳索解开，否则，仅靠企业自身转型升级很难成功，“就像飞机的两翼，只有平衡才能飞得更高更远”。

明清时期佛山是中国“四大名镇”，陶瓷、纺织等行业鼎盛，形成务实、低调的商业基因。上世纪80年代，佛山在全国率先以“三来一补”的模式发展乡镇企业，“洗脚上田”；90年代，佛山又在全国率先掀起“摘帽子”运动，通过改制完成原始积累，建成初步的制造业体系：建筑陶瓷占全国60%，铝型材加工占50%，不锈钢占全国35%。

为探寻村镇经济发展中面临的土地产权难题，佛山又推行集体土地股份化改革，2000年率先成立土地交易中心，2001年佛山顺德区进行集体建设用地使用权流转改革试点。2003年前后，当全国制造业发展普遍遭遇土地资源瓶颈之际，佛山又率先在全国进行“三旧”改造，将村村冒烟的村镇工业园就地升级。

邓小平曾两次到佛山的顺德考察，在珠江电冰箱厂（科龙前身）看到先进的生产线时，希望改革“思想要更解放一些，胆子要更大一些，步子要更快一些”。2012年12月习近平在佛山调研时，鼓励佛山要继续走在改革开放的前面，做改革开放的示范。

没有自然资源的禀赋，没有雄厚的资本支撑，没有特殊的优惠政策，佛山靠民营经济、本土经济、草根经济立市，犹如小草拱出泥土求生。

接受《财经》记者采访的多位专家认为，在每次改革的关口，民营企业扮演了先行者的角色是出于本能，背后的因素是地方政府强烈的变革欲望。

佛山石湾酒厂董事长范绍辉原来是乡镇干部，他告诉《财经》记者：“许多民营企业的老板是当年政府部门的干部，那时候办企业心中没有底，对未来的市场没有把握，一些干部带头下海试水。他们熟悉行政事务，也理解企业经营，在推动政府服务市场方面是黏合剂。”

经历2008年全球金融危机和“四万亿”的盛宴，当温州等一些城市转而拥抱资本游戏，投资房地产、金融之时；当湛江等工业城市选择拥抱国企大项目，放弃“小狗经济”的时候，佛山制造业利润薄如刀片，仍然坚守。

民营经济、实体经济，这种带有草根色彩的内生式经济发展模式，天生带有不唯书不唯上只唯实的改革精神。

改革需要上下联动。作为一个地级市，在综合改革中会遇到与国家层面政策冲突的难题，如何在部委授权下先行先试，佛山也在探索中。

比如，关于企业“降成本”，佛山正在争取国家批准将固定资产加速折旧政策适用范围扩大至陶瓷、家电等传统优势行业，并推广复制国家自主创新示范区有关税收试点政策，在规范工资调整机制和涉企收费、建立与劳动生产率变动相适应的最低工资标准调整机制。

民营制造业企业在转型升级中遇到的最大难题是“融资难”，佛山寄望推动佛山与港澳地区实现双向人民币融资，探索金融机构与港澳地区同业合作开展跨境担保业务，并争取纳入投贷联动试点地区。

改革突围需要国家部委的授权支持，中国制造转型升级的新机制才能在一些地方率先试验，并逐步推开。

国家发改委学术委员会秘书长张燕生对《财经》记者表示，启动内生型市场化的经济增长模式是佛山最主要的经验，在佛山探索制造业转型升级综合改革中，中央和地方政府仍然在许多领域未能和市场形成互补，与国内其他城市一样，佛山在制造业转型升级、地方政府债务、金融服务与资源环境等领域仍面临挑战。

探路地方治理改革

“对于民营企业家，最大的心病就是产权保护问题。”朱伟市长告诉《财经》记者，佛山在产权保护制度上下了大功夫，保障民营企业的合法财产和权利。

政府是政策创新的供给者，信息的提供者，基础性创新的组织者和创新风险的补偿者。国家发改委宏观经济研究院产业所所长黄汉权接受《财经》记者采访时表示，只有政府在产权保护等方面“到位”，才能给企业家“吃定心丸”。

新明珠集团董事长叶德林等在接受《财经》记者采访时表示，佛山非常注重对企业家的产权保护，没有出现大批企业家移民国外的情况。

佛山深化“放管服”等系列改革，推进“一门式一网式”线上线下融合互补的政府服务改革，成为全国率先编制实施市区两级政府部门权责清单、实施商事登记制度改革、企业投资“三单”管理体制改革的城市之一。

“暖春行动”也是政府服务市场的创新尝试。2017年，政府部门组织几十个工作组，挨家挨户走访1万多家企业，当面听取企业在转型升级中遭遇的成本、人才、用地、融资、环保压力等难题，有些问题根据一线调研的情况现场解决。为了便于建立政企沟通，佛山还设立了“政企通APP”“12345”等暖企平台，方便企业。

成本是影响民营企业家增资扩产的主要因素。记者在佛山调研时了解到，除了工资成本、原材料成本、物流成本等 “市场成本”外，50%以上企业反映税收负担重；用电用气用地成本高；银行信贷融资和债券融资成本高；民间借贷、设备租赁融资和股权融资成本高；物流成本较高；教育附加费、地方教育附加、水利基金、水资源费等制度性交易成本较高。

佛山市经信局、工商联、市政府研究室联合学术机构共同调研佛山制造的成本问题，对标无锡、苏州等全国制造业城市的成本细目，寻找佛山与其他城市的成本差距。

佛山市政府在调研基础上出台了“降低制造业企业成本支持实体经济发展政策措施”，即“佛十条”，围绕降低企业税收负担、降低企业用地成本、降低企业社会保险负担、降低企业用电用气成本、降低企业运输成本、降低企业融资成本等方面发力。

据了解， 2016年，全市为企业降成本超280亿元；2017年1月-11月，落实降成本为企业减负约312.37亿元。

今年8月佛山还在广东省率先设立供给侧结构性改革基金，该基金采取股权投资、债权或股权+债权的投资方式，支持市场主体深化供给侧结构性改革，近日给佛山众陶联投资2000万元，支持陶瓷行业企业降成本。

对于中央层面的成本负担，如税费、利率、能源价格等等，其管理权限并不在地方政府，佛山正通过不同渠道，向中央反映企业在降成本方面存在的政策问题。

对于地方推进治理改革，佛山目前也面临棘手难题。佛山是普通的地级市，在转型中推进行政改革，既受制于自上而下的层级指标管理的约束，又因为不是特区，没有特殊政策支撑，地方综合治理改革受到的约束较多，改革腾挪的空间不大。

“面对同一标准的考核体系，地方政府要处理更复杂的公共事务，这意味着越是不享有特殊政策的非特区越要进行跨越式实践，以此弥补其不享有特殊区域发展政策的发展短板。”国家发改委学术委员会委员张燕生建议，在自下而上的地方治理改革探索方面，国家应该支持地方试验，通过像佛山这样的地级城市的大胆改革，探索制造业转型升级的综合改革路径。

佛山政研室联合中山大学完成的地方治理改革调研报告中也提出，自上而下的层级控制链条将不同层级的政府捆绑在一起，地方政府要完成层级政策指标和承担纷繁事务，在逼仄的政策空间腾挪以满足地方治理需要。

“佛山治理模式在全国有借鉴意义。”张燕生告诉《财经》记者：“因为这是中国制度改革的下一步。既没有特殊授权，又没有特区优惠政策，佛山这一问题导向的改革如果成功，中国新一轮的改革将有突破。”

产城融合双核驱动

夕阳照耀着岭南新天地，灰砖青瓦、古朴小巷、旧时门匾，诉说历史沧桑。而时尚的陶艺、服饰、家电专卖店，则流露着工业城市的基因。

这里曾是一个旧街道，经过改造成为佛山的旅游景区。类似的旧城改造还有禅城的光谷、顺德的创意谷、南海的千灯湖小镇……

佛山是全国第一个搞“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村居）改造的城市， 2007年“三旧”改造就在佛山掀起，通过对旧厂房的改造提升产业结构。

“佛山每年都要推进100个工业园区整治提升。”2016年6月佛山城市治理工作会议提出，没有镇、村的现代化，就没有全市的现代化，要推动高能耗、低产出的村级工业园区向高品质、高附加值的现代产业园区转变。

“原来村级工业园都是农民的土地，一些农民不愿意升级，只想短平快搞房地产赚钱。”一位政府工作人员告诉《财经》记者，政府想办法引导并给与补助，使产业园区升级，适应全球采购中心的定位。

佛山以专业镇为主导的发展模式，一度导致城市缺乏层次清晰的空间结构，用地功能混杂，景观环境杂乱。缺乏完善的教育、娱乐、医疗等配套措施，也成为佛山引进人才、资本的短板。

佛山作为珠江西岸先进装备制造产业带的龙头，要建设面向全球的国家制造业创新中心，这种产业与城市分离的问题亟待解决。

“佛山市多个中心等于没中心，整个环境配套比较散，没有形成集中研发的氛围。”当地一位政府工作人员告诉《财经》记者：“大家来到这里觉得是一个工业城市，适宜做生意，但不适宜休闲生活。一些日本来的技术人员干完事就回广州住了。”

佛山率先在珠三角启动制造业城市转型升级探索。政府从2012年起实施“城市升级三年行动计划”，围绕“产、城、人、文”四位一体融合发展的思路，佛山提出“强中心”战略，调整产城布局。五年时间投入2400亿元建设444个项目对城市进行了大规模升级。

通过“三旧改造”，通过城市升级引领产业，而不再是被动地让产业支配城市布局，摆脱了对原有发展路径与发展模式的依赖。随着低端产业的搬迁，佛山一些工业镇开始转向微笑曲线的两端，向设计研发、销售物流等生产性服务业方向转变。

“南庄以前是全国有名的陶瓷小镇，也是污染最严重的小镇。” 佛山禅城区南庄镇经济和科技促进局常务副局长何志滔告诉《财经》记者，现在大部分陶瓷生产线已经淘汰或迁移，只剩下8家绿色制造的陶瓷企业，这里已经发展成为总部经济，形成涵盖研发、设计、总部、会展、营销、文化等全产业链，成为有3000家企业参与、年交易额达300多亿元的专业市场。

佛山南海桂城是粤港澳大湾区的核心枢纽。仅基础设施投入近百亿元，重点打造1.8平方公里的具有浓烈创客氛围的千灯湖创投小镇，建设45公里富有岭南风情的滨河景观带，从而吸引全球创客聚集，全球著名的企业软件公司甲骨文、世界四大机器人巨头之一安川电机等企业先后落户。阿里巴巴、京东等多家企业来到大沥镇，建设成中国“新外贸”小镇，通过跨界创新推进38个专业市场的转型升级，逐渐向全国专业市场集群发展，并与世界商贸体系对接，实现“买全球卖全球”。

记者在佛山采访发现，因紧邻广州，佛山一些区域房价高升。但是佛山市政府和区镇政府顶住房地产的诱惑，没有选择发展房地产业，而是严格设立制造用地红线。早在2011年，佛山市政府就提出“禅城区旧厂房改造用于发展工业的面积不低于40%，其余地区不低于60%”。

2017年8月，佛山博士双创集聚园（装修）动工仪式在绿岛湖都市产业园区举行。佛山博士“双创”集聚园计划招纳100名以上的博士进驻。

佛山规定，留在佛山工作的博士后每人每月给予工资外津贴2000元以及住房补贴2000元。与用人单位签订五年以上服务期合同的博士后，还可获得高达20万元的安家费。数据显示，最近三年，佛山陆续引进了327名博士。

佛山也在破解工业城市转型升级的生态文明之路。2016年，佛山空气质量优良天数达到310天，占有效天数比例的84.7%，较2013年提高17.1%，2017年被评为国家森林城市。

北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院院长李贵才教授告诉《财经》记者，产城融合发展是佛山城市形态和产业形态向现代化大城市和先进制造业转型升级的全新探索。一方面，城市为产业提供发展空间，并服务产业的转型升级；另一方面，产业为城市功能优化提供经济支撑，驱动着城市更新和服务配套完善。

“产业成功转型升级、城市品质不断提升、人才集聚效应明显”，这是佛山产城融合的脚本。2017年，佛山又提出“城市治理三年计划”，计划至2019年，实施治理项目968个，总投资约9049亿元。

从城市升级走向城市治理现代化，佛山迈出新步。