亚当·罗伯茨（Adam Roberts）发自巴黎《经济学人》欧洲商业记者

2016年，难民纷纷涌向欧洲，再加上公众对大量经济移民感到担忧，各国政府同意采取行动。在纽约举行的首脑会议上，193个国家承诺制定计划，确保全球性人员流动“安全，规范，有序”。此举令人钦佩，但也有人说，这样是为了方便掩饰一个尴尬的问题。

一个从1951年开始实施的国际公约应该对逃离迫害的难民提供保护。但是，还没有全球性的协议来指导规模更大的经济移民。虽然怀疑论者对纽约宣言嗤之以鼻，认为其等同空谈，但世界各国领导人作出了具体的承诺：将于2018年9月召开的后续峰会上签署两项全球性协议，即外交术语所谓的“条约”（compact），明确说明各国将如何管理难民和移民流动。

更多的难民和移民还漂泊在路上。全世界有超过6500万人（相当于英国总人口）被迫流离失所，其中2250万够得上难民的标准，而2007年难民人数为1600万。土耳其、巴基斯坦、黎巴嫩和伊朗分别接收了过百万的难民，但国际反应主要取决于较富裕国家的相关动态，特别是寻求庇护的人数。2012年，全球共登记了94.3万名寻求庇护者；2015年上升至320万，2016年下降至280万。

那些被迫背井离乡的人通常至少会体现在统计数字上。估算国际移民人数更为棘手，因为其中大部分并未登记在册。据联合国估计，全球共有2.5亿移民，与世界第四人口大国印度尼西亚的人口大致相当。过去几年里，流入富国的移民人数有所上升，超过了十年前的峰值。经合组织的资料显示，2016年有500万人永久性移民到富裕国家，近年来平均每年上涨7％。

达成新协议之后取得进展的机会有多大？联合国难民事务高级专员（UNHCR）负责监督难民问题条约的执行。其首要任务是捍卫1951年的公约，该公约规定各国必须接收因有正当理由惧怕受到迫害而寻求庇护的人。这项任务十分艰巨。特朗普领导的美国对难民的态度将十分强硬，尤其是对来自穆斯林人口占多数的国家的移民。美国还将把世界上最大的难民安置计划（通过联合国申请）规模减半，每年接收难民人数将从11万减少到4.5万。

澳大利亚将寻求庇护的人转移到较贫穷的第三国难民营，实际上是给钱让巴布亚新几内亚和其他国家承担其难民义务。欧洲国家也想采用这一模式。尽管它们都头头是道地表示尊重难民公约，但都将靠花钱解决问题，让土耳其、利比亚或苏丹将想要跨越地中海去欧洲的难民引向他们的国家。作为补偿，在未来一年里，欧洲政界人士将更多地考虑接受调高通过联合国有组织安置难民的额度。不过这些努力不可能有太大成就。许多欧盟成员国，尤其是东欧的成员国，反对接纳任何难民。

所以，接纳了全球84％的难民的较贫穷国家深感不公，也将效仿富裕国家。例如在2017年末，印度面对大批逃离迫害的绝望的罗兴亚人，政府在讨论要将这些难民驱逐出境（孟加拉国的态度更为宽容）。曾任联合国难民事务高级专员的杰夫·克里斯普（Jeff Crisp）说“分担责任的问题——由谁来接收难民——已经到了非解决不可的地步，但我不相信全球条约能够解决任何问题”。挑战可能首先会来自委内瑞拉。经济崩溃后委内瑞拉陷入混乱或暴力，如果数以万记计的人选择逃离，国际社会的魄力将受到极大考验。

难民条约至少能明确指出各国可以通过哪些方式最有效地为那些逃离家园的人提供帮助，其中包括让难民迁离临时营地，将其安置在当地居民社区中。未来将重新重视向难民接收国提供更多的帮助，而不仅仅是帮助难民；还将更加重视经济发展和创造就业机会。这些都意味着世界银行等机构需要发挥越来越大的作用。这样的想法并不是才提出来的，例如，世界银行已经在处理中东地区500万叙利亚难民问题过程中做了新的尝试。无论如何，全球条约将让难民安置问题获得国际社会的支持。

第二个关于移民的条约前景更为不明朗。瑞士和墨西哥以及联合国国际移民组织在牵头就此问题进行磋商。2017年举行的专家会议讨论了从走私到跨境汇款等诸多移民问题。正式会谈于2017年12月在墨西哥的瓜达拉哈拉举行，最终文件将作为全球条约于2018年9月在纽约签署通过。

问题在于各国利益差异巨大。较贫穷国家能够从移民工人的汇款和技能转移中获益。尽管富国也能获得一些好处，但很多选民不欢迎大量外来工人的涌入。奥斯陆和平研究所的移民问题专家约根·卡林（Jorgen Carling）认为，任何希望这个契约可能会创造出更合法、正式的移民通道的人都将失望而归。

最低公约数

富国和穷国将不得不在更狭窄的范围内寻找共同利益，比如谴责人口走私网络或者为移民制定基本权利。条约可以为移民政策提供一个良好实践的全球框架，同时由各个国家或地区自行决定实施哪些内容（如果它们打算实施任何内容的话）。例如，欧盟和西非都将继续允许劳动力在内部自由流动。但这个条约对于如何管理地区之间的移民将几乎没有任何相关内容。

批评者会抱怨说，由于没有政府愿意放弃对边界管理的实际控制，条约无法带来大的进展。卡林回应说，只是让政府就流离失所者的需求展开定期和高层讨论就已经算得上是一种进步了。■

（翻译：张凌，审译：康娟）