《土地管理法修正案》只允许数量有限的农村集体经营 性建设用地“入市”，大量闲置的宅基地只限于在集体 经济组织内部转让或退出，这就严重阻碍了城乡统一的 建设用地市场的形成，从而也就使征地制度改革的效果 打了折扣。图/IC

这次由全国人大常委会审议通过的2019年《土地管理法修正案》（下称《修正案》）和原法相比有了很大改进，特别是在征地制度改革方面取得重大突破。但同时也需要意识到，土地制度改革仍然任重道远。

最重要成果

首先，《修正案》根据公共利益的需要，对征地范围做出了明确规定。

此前的土地管理法虽经多次修改，都只是原则性地规定国家出于公共利益的需要可以依法征收农村集体土地，但从未对什么是“公共利益需要”作出界定，以至于事实上所有城市建设和城市发展需要占用农村集体土地的，一律都采取了政府征收的方式将其转变为国有土地。

这种做法不仅有违《宪法》所规定的征地原则，而且剥夺了农村集体土地的发展权，使广大农民不能平等分享工业化城市化所带来的土地增值。

此次《修正案》对属于公共利益需要征地的范围列出了六种情形。其中前四种情形 ，即军事和外交需要用地、由政府组织实施的能源交通水利通讯邮政等基础设施建设需要用地、由政府组织实施的公共事业需要用地以及由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地，都得到全国人大常委会委员们的普遍认可。

但对第五种情形，即在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内由政府组织的成片开发用地，委员们争议比较大，因为成片开发的土地中未必都是出于公共利益的需要。但该条款经过几轮审议修改，最终表决稿对“成片开发用地”做了相对严格的限制，一是强调要“经省级以上人民政府批准”、“由县级以上地方人民政府组织实施”；二是要求“纳入国民经济和社会发展年度计划”，并“符合国务院自然资源主管部门规定的标准”，也总算获得通过。

这样，自中华人民共和国成立以来，国家首次对征地范围按照公共利益需要的原则做出了限定，应该说这是这次修法所取得的最重要成果。

其次，《修正案》提高了征地补偿标准。

第四十八条规定：征收土地应当给予公平合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。此前的法律（包括《宪法》）都只是规定对被征地农民给予补偿，不仅从未强调公平合理补偿，而且是按被征土地的原用途，即被征收前三年耕地的平均年产值的6倍－10倍给予补偿。而大量被征土地转化为国有建设用地后，实际上是用于工商业和房地产开发，政府通过招拍挂每年获得的土地出让金收益都高达数万亿元，远远超过对被征地农民的补偿费数十倍乃至数百倍。

这次的《修正案》不仅强调征地补偿要“公平合理”，而且具体规定“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价，应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次”。

可以预期，经过这次修法，广大农民通过土地征收获得的补偿水平将有大幅度的提高，从而使农村集体土地的权益得到更大程度的保护。

最后，《修正案》为农村集体建设用地入市开了一个口子。

《修正案》删除了原法第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，并将第六十三条“农民集体所有的土地的使用权，不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。这就打破了政府对城市建设用地的独家卖方垄断，为农村集体建设用地入市开了一个口子，朝着构建城乡统一的建设用地市场迈出了艰难的一步。

仍有遗憾

然而，这次《土地管理法》修改也还有很多不尽如人意的地方，留下了很多遗憾。

第一点，这次修法确定的目标不够高。全国人大宪法和法律委员会关于《<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>修正案（草案）》审议结果的报告认为，草案坚守了土地公有性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损的底线，这是应该充分肯定的。

但所谓底线仅仅是修法的最低要求，如果说满足了三条底线，修法的目的就达到了，那就意味着这次修法的目标定得太低了。

首先，土地公有性质本来就是不可能改变的，因为中国的土地实行公有制即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，这是《宪法》规定的。《土地管理法》所涉及的土地流转、转让、出租、抵押甚至“买卖”，都是指土地使用权，根本不涉及土地所有权。所以，《土地管理法》无论怎么修改，都不可能突破土地公有制这条底线。

问题恰恰在于，在确保土地公有底线不突破的前提下，农村集体土地与城市国有土地两种土地公有制如何实现同地同权同价，并给予同等的法律保护。而目前的《修正案》显然并没有赋予农村集体土地所有权人与城市国有土地所有权人同等的权利：城市国有土地所有权人有权在宅基地上设置用益物权和担保物权，而农村集体土地所有权人只能在宅基地上设置使用权，没有收益权和处置权，既不能出租转让，也不能抵押贷款。

其次，目前的18亿亩耕地红线是不大可能突破的。

自2013年以来，中国的耕地保有量一直维持在20亿亩以上。且不说城市化本身最终会减少整个社会的耕地占用，就算是中国的城市化还没有完成，工业化还在推进，需要占用耕地，但耕地减少的数量已由工业化高速发展时期的年均246万亩（1983年－2009年）下降为94万亩（2009年－2014年）。

中国现有耕地20.3亿亩，即便除去8200万亩需要退耕的陡坡耕地和6500万亩可能因生态而调整的耕地，离18亿亩耕地红线还有很大调节空间。更何况农村集体建设用地多达19万平方公里，相当于城市建设用地2倍以上，只要把其中闲置的、粗放利用的土地通过增减挂钩等方式转变为城市建设用地，根本不需要再额外占用耕地，就足以满足工业化和城市化建设用地的需要。所以，修法的当务之急不宜再把保护耕地作为主要目标，而应着眼于如何盘活现有的城乡建设用地，实现城乡之间要素的自由流动，从而推进农民工的市民化和乡村振兴。

再次，农民利益通过修法应该有显著增加，而不能仅仅满足于不受损。通过这次《土地管理法》的修改，应该使农民的土地财产权利得到保障，扩大其财产收入的渠道，给他们带来更多的财产收益，这才是修法的更高目的。

例如，对被征地农民的补偿，不能仅仅满足于保障其原有生活水平不下降，而应该是保障其生活水平有提高。因为国家征收农民的土地是以满足公共利益需要的名义，但公共利益惠及的人群有大有小，并非所有公共利益都是包括被征地农民在内的全体国民普遍享受的。比如，前述实施征地的五种情形中，只有第一项是全体国民的公共利益需要，其他项都只是一定区域的居民所能享受的。

既然一定区域一定群体的公共利益的需要得到了满足，其实际生活质量和水平得到一定程度的提高，为什么对于为此做出贡献的被征地农民的补偿只是保障其原有生活水平不降低呢？更何况社会保障本来是每个公民都应该享受的，将其纳入征地补偿标准中，那等于降低了实际补偿水平。

再例如，农民的宅基地使用权如果在村与村、村与镇、村与城市居民之间流转，其租金收益会远远高于仅限于集体经济组织内部的转让。而《修正案》仍然限制农村宅基地使用权只能有偿退给集体经济组织或在集体经济组织内部转让，实际上会减少农民的财产收入，这是否会突破农民利益不受损的底线呢？

第二点，改革的力度不够大。中国的改革是40年前由农村的联产承包责任制的推行拉开序幕的，但是近40年来，农村土地制度变革不大。2013年的中共十八届三中全会特别把土地制度的改革提上了议事日程。

首先，中央强调市场在资源配置中起决定性作用，具体到土地资源配置，当然就是要构建城乡统一的建设用地市场，让土地市场在土地资源配置中起决定性作用。

中共十八届三中全会以来的一系列文件，包括关于“三块地”改革、农村产权制度改革以及城乡融合发展的体制机制改革等，都强调要赋予农民宅基地用益物权，要消除土地等生产要素在城乡之间自由流动的体制机制障碍；强调农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的情况下，和国有土地同等入市、同权同价。然而，检索一下修改后的《土地管理法》，我们发现全文有80处提到“规划”，73处提到“行政”，24处提到“管理”，19处提到“计划”，唯独没有一处提到“市场”和“入市”，更遑论“市场配置资源”和“市场决定资源配置”。

从1992年中共十四大将社会主义市场经济体制作为改革的目标模式至今已经27年，这次《土地管理法》的修改前后酝酿了不下10年，“三块地”改革试点也施行了4年，怎么到了最后通过的《修正案》连“市场”两个字都不提？如果政府把村庄的每一块土地的用途都规划好了，都以行政手段管制起来，还有市场发挥作用的空间吗？

其次，关于农村宅基地制度改革。中共中央和国务院的一系列文件都强调要赋予农民宅基地用益物权。

在我调研的“三块地”改革试点中，很多地方的宅基地制度改革是很灵活的，既允许外村的人来租地建房，也允许已经进城落户的农民或者企业家回来有偿获得一块宅基地，还有的村庄允许城里人出钱，村里人出地，联合建房。对于历史上形成的超标占地，则采取要么无偿退出，要么有偿支付。但是这些普遍得到农民支持又行之有效的做法和经验，都没有在《修正案》中反映出来。

第三点，《修正案》的现实感不强。《土地管理法》最初制定的时候，是以保护耕地为主要目的，因为在工业化快速推进、乡镇企业蓬勃发展、房地产开发如火如荼的时期，耕地被占用的情况确实很严重。

但是如前所述，中国大规模占用耕地的时期已经过去，近年来不仅耕地稳定保持在20亿亩以上，粮食年产量为6亿多吨，人均粮食440公斤以上，而且2016年以来还实行藏粮于地的政策，休耕土地面积达两三千万亩。

虽然粮食安全还有隐患，但已经不是主要危险。当务之急是如何通过土地制度改革，让土地要素在城乡之间自由合理地流动，从而推进城市化，实现乡村振兴。

先说城市化。中国目前有3亿农民进城务工，但能够在城镇落户的比例很低。2018年常住人口城镇化率为59.58％，户籍人口城镇化率只有43.37％，二者相差16.21个百分点。这意味着2.25亿农民工及其家属虽然被统计为城镇常住人口，但并没有城镇户籍，在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面并没有真正享受到城镇户籍人口的待遇。

而数亿农民工及其家属之所以进城不能落户，迁徙不能定居，主要的障碍是城市房价过高，而城市房价过高的原因是地价过高，地价过高的原因则是地方政府垄断了城市建设用地的供给，大量农村闲置的宅基地不能够入市，而《修正案》并没有为农村闲置的宅基地入市提供法律支持。

再说乡村振兴。其总要求之一是“产业兴旺”，农村的主导产业自然是农业，第二第三产业也只能围绕和服务第一产业而发展才符合国家的产业政策。第一产业即农业最重要的生产要素是土地。目前中国农村户均不到9亩地，要实现乡村振兴，必须加快土地流转，扩大户均土地经营规模，才能大幅度提高农业劳动生产率。而《修正案》在这方面并没有提供强有力的法律支持。

另一方面，城市居民也希望能够到农村去休闲旅游度假和养老，一些离退休干部、公职人员、科学技术人员也有意参与乡村振兴，还有一些大学毕业生希望回乡创业，但《修正案》并没有从法律上保障他们能够在农村获得合法的就业、创业和生活的空间。

不仅如此，乡村振兴战略的总要求之二是“生态宜居”，农民的收入水平提高了，同样追求美好的生活，需要改善居住条件，而农村有大量闲置的宅基地，完全可以通过有偿使用，既满足高收入家庭改善居住环境的要求，又能增加集体土地财产的收益。城市居民可以一户多宅并且没有住房面积的限制，而《修正案》并没有为满足农村居民同样的需求提供法律支撑。

第四点，《修正案》的许多规定缺乏可操作性。

例如，一户多宅和宅基地超标问题，在我们考察的很多试点单位，这种现象很普遍。虽然各试点单位也在努力整改，但要严格按照规定的标准做到一户一宅是很难的。况且即使做到了合法，也不尽合情合理。继续执行这一规定，可能会造成普遍违法，最后法不责众，法律就失去了效力。

这次《修正案》根据一些全国人大常委会委员关于盘活农村大量闲置宅基地的建议，在第十七条规定：统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；在第六十二条规定：编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件；国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

但上述规定，基本上都属于政策性表述，过于原则，过于弹性化，不太符合作为一部管理法的特点和要求，缺乏可操作性。

期待土地改革新征程

如前所述，这次《土地管理法》修改所取得的最大成果和突破是对征地制度做了重大改革。但是，由于征地范围的缩小必须伴随集体土地入市规模的相应扩大，才能满足城市建设和城市发展对用地总量的需求。而《修正案》只允许数量有限的农村集体经营性建设用地“入市”，大量闲置的宅基地只限于在集体经济组织内部转让或退出，这就严重阻碍了城乡统一的建设用地市场的形成，从而也就使征地制度改革的效果打了折扣。

随着新修订的《土地管理法》颁布实施，进一步深化土地制度改革的要求也就被提上议事日程，其重点是赋予农村集体建设用地与城市国有建设用地同等的权利，允许农村集体土地所有权人有权在自己的土地上设立建设用地使用权，在宅基地上设立用益物权和抵押物权。

上世纪80年代，小岗村农民集体土地所有权人在自己的土地上自发设立的承包经营权得到了中央政府的认可，从而通过《农村土地承包法》，使农村土地家庭承包经营制得以在全国推广；深圳特区政府作为国有土地所有权人在自己的土地上自发设立的国有土地建设用地使用权，也同样得到了中央政府的认可，并通过《宪法》修正案（1988年）允许国有土地使用权依法出租转让，使国有建设用地使用权得以在全国设立，从而促进了城市建设的快速发展和房地产市场的繁荣。

我们有理由相信，农村集体土地所有权人在自己的土地上自发设立的建设用地使用权，以及在宅基地上设立的用益物权和抵押物权一旦得到中央政府的认可，并通过《土地管理法》、《担保法》和《物权法》的修改得到法律的承认，必将极大地推进新型城镇化的进程和乡村振兴以及城乡融合发展。

所以说，这次《修正案》虽然获得全国人大常委会通过，但中国的土地制度改革仍任重而道远。

（作者为清华大学政治经济学研究中心主任；编辑：朱弢）