上海临港（企业）行政服务中心。图/ 新华
面对当今世界愈演愈烈的保护主义、单边主义和霸权主义，以及某些大国的“关门”、“筑墙”，中国需要更加敞开大门，主动扩大全方位开放：对外积极参与多边、双边、区域和诸边谈判、重视服务贸易投资规则并引导新议题；对内则通过试施自贸区战略、统一内外资法律、减少投资壁垒等关键措施.进一步推动国内法治与国际规则间的良性互动。
今年8月，在粤港澳大湾区、海南自由贸易试验区战略落地之后，国家又新批复建设深圳中国特色社会主义先行示范区、上海自由贸易试验区临港新片区等开放大战略。8月26日，新一批6个自贸实验区正式获批，山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江加入改革开放的探索先行队。加上既有的12个自贸区，全方位开放格局加速成型。这势必推动体制机制重大创新，为在国际复杂局势下争取主动，构建开放型经济体制乃至开放型世界经济，打开了新“机会窗口”。
中国自贸区战略升级：
由“1.0”到“2.0” 版本
8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（下称《方案》），增设上海自由贸易试验区临港新片区，总体方案包括三大类78项安排，重点提出七大方面战略举措：公平竞争的投资经营便利、高标准的贸易自由化、资金便利收付的跨境金融管理制度、高度开放的国际运输管理、自由便利的人员管理、国际互联网数据跨境安全有序流动、具有国际竞争力的税收制度，实施更高标准的“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易监管制度。
《方案》对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区，明确到2025年，建立比较成熟的投资贸易自由化便利化制度体系；到2035年，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为中国深度融入经济全球化的重要载体。
今年是中国自贸试验区战略实施六周年。从2013年9月起，上海自贸区就引领中国土地开始新一轮的改革探索，六年来，作为制度创新的“试验田”，上海自贸区形成了一批基础制度和核心制度创新，100多项制度创新成果在全国复制推广。然而，随着中国对外开放的进程加快，以及国内外环境的新变化、新要求，自贸试验区需要更彻底的改革措施、更加大力度的开放举措、更多的创新自主权。在这样的背景下，上海自贸区新片区设立的战略意义不断凸显。
特别是随着8月26日国务院《中国（山东）、（江苏）、（广西）、（河北）、（云南）、（黑龙江）自由贸易试验区总体方案》的出台，中国已陆续批准并建设了三批自贸试验区，形成了一个由南至北、由东至西、由“沿海”至内陆的全方位、宽领域的开放新格局。而在制度层面，以准入前国民待遇加负面清单管理为核心的投资管理制度，以备案为主的外商投资、境外投资管理制度全面实施，商事制度改革不断深化，自贸区战略的制度框架基本形成，自贸区战略正由1.0阶段过渡到2.0阶段。
上海新片区：
探索建设全球自由贸易港的使命
新片区作为上海自贸区的重要组成部分，在功能地位上不仅与上海自贸区一脉相承，更被赋予“特殊经济功能区”、实施“更大改革创新自主权”等方面的权利职责。《方案》明确将着力发展离岸经济、创新经济、总部经济和数字经济，强化实施差别化的探索，形成适应转口贸易、离岸贸易、服务贸易发展的制度安排。由此，不难发现新片区事实上已被赋予十九大报告中探索建立“自由贸易港”的重大使命。
探索建设自由贸易港，是改革开放向纵深发展的必然要求，也是自由区战略升级的必然结果。自贸区改革将为探索建设自由港提供先行经验，自由港是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区，与自贸区相比，自由港拥有更广泛的区域、更大程度的自由流通、更特殊的运作模式。自由贸易港的核心是“境内关外”海关特殊监管区，是一国让渡一定主权为全球提供公共品，在对外经济交往中发挥着不可替代的作用。自1547年意大利在热那亚设立第一个现代意义的自由贸易港以来，目前全球有600多个自由贸易港和2000多个与自由贸易港的内涵和功能相似的自由经济区域。世界著名的自由港有香港、新加坡、迪拜、汉堡、纽约、伦敦、鹿特丹、巴拿马之所以能够成为主导国际贸易的枢纽、集散地和交易中心就是因为其在制度安排，优惠措施，服务特点上有更大的优势。
由此可见，自由贸易港的发展水平很大程度上体现了一个经济体对外开放的程度和水平。相比于保税区、综合保税区、出口加工区等园区，自由贸易港对于政策及制度环境的系统性要求更高。国际上，全球自由贸易港制度基本是在《京都公约》要求下，结合各国实际情况，建立符合国际惯例的完整政策，实现贸易、投资、人员、信息等进出自由。而中国自贸区建设，无论在深度上还是广度上，与国际自由贸易港相比仍存在较大差距或发展瓶颈，凸显构建开放型经济体系的制度性“短板”。
打造开放型经济体系：
从参与新一轮全球经贸规则做起
当今世界正面临百年未遇的大变局,而国际经贸规则变化正是全球经济秩序大调整大变革的突出体现。2008年国际金融危机之后，国际贸易和投资新体系在全球范围内出现重构，特别是2018年以来，全球范围内先后有CPTPP、EPA、USMCA，以及欧盟与南方共同市场（Mercosul）等超大自贸协定签署。在新一轮国际经贸规则构建过程中显现的全方位覆盖、多元化领域、高质量高标准等特点，对中国面临的全球规则与竞争形成了巨大压力和挑战，迫切要求中国在高标准国际规则方面迈出更大的步伐。
（一）新一轮国际经贸规则重构从边境向边境后措施延伸
当前全球贸易协定和经贸规则覆盖面更广，不仅包括经济因素，更包含了众多非经济因素；成员国不仅要受贸易规则的约束，还将受到法律法规、生态环境、商业模式要求等多方约束。传统经贸规则以商品、服务或投资跨越关境时的措施为主要对象，包括关税、配额、数量限制、海关监管等，到此后非关税削减等“边境上壁垒”层面，以及越来越关注到“边境后壁垒”层面以及“跨边境互通互联”，逐步涵盖服务贸易、知识产权、竞争政策、电子商务等后边境规则，并不断提升法律可执行程度。
以国际高标准、高水平为标杆，努力打造法治化、国际化、便利化，促进以竞争性政策为基础的规则体系建设需要做出有益探索。当前“负面清单”+“准入前国民待遇”模式成为上海自贸区以及新片区改革的重要模板，不仅要在“量”上做文章，例如积极削减负面清单，还须在 “质”上提升开放水平。
《方案》给出了升级的重点方向，在贸易升级方面，大力促进离岸贸易、转口贸易、服务贸易等贸易新形态创新发展，积极推进一批首创性外资项目落地；在金融服务升级方面，率先试点取消证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司外资股比限制。为国际金融贸易规则的引入开展压力测试，争取持牌金融机构新型金融业务牌照率先落地，加快建设金融科技中心和全球资产管理中心。
（二）“三零”规则成为未来国际经贸规则变革的重要趋势
“三零”（零关税、零壁垒、零补贴）规则正在成为美欧等区域自由贸易协定谈判的重要内容,也是未来国际经贸规则变革的发展方向。“零”并不意味着立即取消而是一个循序渐进的过程，保证最大限度地消除绝大多数贸易品的关税、各种非关税壁垒和各种扭曲市场价格的产业补贴，而这也成为当今主要经济体推动贸易协定的目标之一。2018 年7 月，日本与欧盟签署日欧EPA，这两大经济体占全球经济总量的30％、贸易总量的40％，内容涉及取消关税、破除非关税壁垒及扩大服务贸易、开放服务市场、电子商务等多个方面。已经生效的CPTPP继续延续TPP对关税的规定，致力于将目前的关税水平降为零。社科院测算结果表明，通过测算各成员国最惠国待遇关税零关税产品比重和协定实施一年后零关税产品的比重，可以看出CPTPP实施后，绝大部分成员国零关税的比重将达到80％以上。其中，六个国家的零关税将达到90％以上。
因此，建立以投资贸易自由化为核心的制度体系就成为上海新片区的重中之重。税收制度安排是自由贸易港能否具有国际竞争力的一个先决条件。世界范围内较为活跃的自贸区，其各有特色的税收优惠政策对于推动自贸区发展起了关键作用。对境外进入物理围网区域内的货物、物理围网区域内企业之间的货物交易和服务实行特殊的税收政策；扩大新片区服务出口增值税政策适用范围；研究适应境外投资和离岸业务发展的新片区税收政策；在不导致税基侵蚀和利润转移的前提下，积极探索试点自由贸易账户的税收政策安排等。
（三）服务贸易和数字贸易成为新国际贸易规则的竞争焦点
服务贸易、数字贸易发展重塑国家竞争格局。近年来，源于技术全球化，全球产业结构转型升级、新技术、新需求，以及全球贸易治理新规则的共同推动，正通过新一轮信息与数字技术，加速全球价值链、产业链、供应链、服务链、资金流和数字链的融合发展，进而不断冲击着传统贸易规则框架的同时，也加大了主要大国间的规则竞争与博弈。自乌拉圭回合达成世界上第一套规制国际服务贸易的《服务贸易总协定》（GATS）以来，已历经20余年。这期间，由新一代信息技术带动的产业更多倾向于发展服务业。特别是随着新一代信息技术快速发展，数字贸易和服务贸易在国际贸易中的地位越来越突出，各国立足于自身利益和经济发展情况，纷纷在新一轮国际规则方面提出自己的立场和主张。一些大的经济体尝试在多边、区域和双边层面推出能彰显和拓展其价值理念的数字贸易规则。美欧等发达国家利用自身的服务贸易和数字贸易方面的竞争优势和比较完善的国内法律法规，在国际规则制定中积极强占制高点。
近年来，中国数字贸易发展迅速，但在高速发展过程中也面临了诸多问题。其中，首当其冲的就是数字贸易壁垒的问题。2016年3月30日，美国贸易代表办公室首次发布数字贸易壁垒报告，此后每年发布一次。报告列举了中国、俄罗斯、印尼、印度、阿根廷、巴西、欧盟等国家（地区）在互联网服务和电子商务、电信服务和设备等领域存在的数字贸易壁垒情况。
因此，在参与引领新一轮数字经济和数字贸易方面，《方案》迈开了实质性改革步伐。为贯彻上海“扩大开放100条”相关要求，上海市政府印发《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》和《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2018）》，探索实施跨境服务贸易负面清单管理模式。建立以投资贸易自由化为核心的制度体系，强调实施国际互联网数据跨境安全有序流动，明确提出试点开展数据跨境流动的安全评估，建立数据保护能力认证、数据流通备份审查、跨境数据流通和交易风险评估等数据安全管理机制，加强对数据资产保护力度，主动参与引领全球数字经济交流合作。未来可以期待，上海新片区将有望被打造成为中国的“数字自由贸易港”。
（作者为中国国际经济交流中心美欧所首席研究员；编辑：王延春）
