美国哥伦比亚大学商学院教授查尔斯·凯罗米里斯和斯坦福大学人文学院教授斯蒂芬·哈伯合著的《人为制造的脆弱性——银行业危机和信贷稀缺的政治根源》一书以银行业危机和信贷稀缺的政治根源为视角，详细研究了美国、加拿大、英国、墨西哥和巴西等国政治和银行业的共同演化过程，进而阐释了“银行交易博弈”的逻辑和运行轨迹。该书探讨的核心问题之一就是资金在银行交易博弈背景下的稀缺性及分配问题，与我国当前面临的资金大量涌入房地产金融，而难以进入其他实体经济领域的问题相似。

作者认为基于财产权制度的银行体系是政治交易的结果，这一事实意味着没有完全的所谓“私有”银行体系。在现代银行业中，政府和银行家是伙伴关系，这一伙伴关系由政治体系中决定权力分配的制度所左右，政府的银行业政策体现了形成这一伙伴关系的政治交易。

作者将达成政治交易的过程称作“银行交易博弈”，交易博弈的参与方是银行体系运行中的利益相关者：政治家、银行家、少数股东、借款人和储户，核心是特许制银行体系中的利益分配。这里的政治交易具有中性的含义，指的是一个国家政治力量与银行业的共同演化，任何类型的国家都概莫能外，均存在这一博弈过程。书中提及的银行交易博弈的案例，为我们提供了全新的视角去分析资金如何进入到实体经济。

一

银行体系提供的信贷太少，与经济规模不匹配的现象，被称为银行服务不足，银行服务不足将带来巨大的社会代价。例如，同样作为美国《北美自由贸易协定》合作伙伴的加拿大和墨西哥在这个方面形成鲜明对比。1990年到2010年，私人银行给公司和个人的贷款占加拿大GDP的95％，而墨西哥仅为19％，悬殊的差异意味着墨西哥家庭购买房屋、汽车和消费品更为困难，同时墨西哥企业也比加拿大同行更难获得营运资本，就业难免不足，每年墨西哥有约占新生劳动力50％的人非法越境前往美国。

稳定的加拿大银行体系无疑能够源源不断为实体经济补充血液，而难能可贵的是，这种稳定性并非来源于政府的干预。加拿大银行业主体主要为全国性的大型银行，银行网点较多，这种结构可以使加拿大银行在不同区域发放多元化贷款，规避风险，但这种集中化体系的缺点是弱化银行间的竞争，导致企业和个人支付更高的利率而只能得到较少的贷款，这与我们国家较为相似。

然而，加拿大在历史上形成了较为奇特的政治反制银行威胁的历史实践，弥补了竞争不足。在长达150年的时间里，加拿大议会定期对银行进行合法性审查并重新颁发牌照，并在1992年之后将审查频率由十年改为每五年审查重发一次牌照。这种政治实践既可以是威胁，又可以作为奖励，它让经营良好的银行家们在新立法时有发言权。另外，加拿大的政治制度约束了民粹主义思潮，阻止了单体银行家和农民联盟控制银行许可的政策，同时也迫使政治精英放弃了对银行的垄断控制，并逐步增加牌照数量直至市场变得充分竞争。

同样作为大英帝国殖民地的美国和加拿大有着共同的文化，但两个国家却走出了不同的道路。美国建国后，并未形成全国性的大型银行体系，其主要原因是在美国去中心化的联邦政治体制下，一系列政治联盟在银行业博弈的结果。19世纪初期，在美国占据主导地位的联盟是由联邦及州政府的政治精英组成，他们大多为联邦党人和少量金融家。该联盟成功为美国这个新兴国家融资，并为美国处于发展初期的商业、农业和工业资本提供融资。由于联盟限制特许银行的数量，因此导致银行很少为小农和技工提供贷款。但是，美国的政治是以联邦主义、民粹主义和日益广泛的公民权为特点的系统，政治正确至上，因此，在上述历史背景下，由政治精英和经济精英组成的联盟很难持久。于是在19世纪10年代到20世纪80年代，小型单体银行家和农民民粹主义者走到了一起，结成持久的联盟。这种联盟影响巨大，迫使美国形成了由数千个地方垄断的小银行组成的银行体系，这种银行体系天生具有不稳定性、非竞争性以及信贷分配的低效性。1840年以来，美国发生过12次较大的银行危机，这与鲜有银行业危机发生的加拿大形成了鲜明对比。但是，即使如此，大萧条也未能瓦解支撑这一低效且脆弱银行体系的联盟。

随着美国在20世纪60年代开始抛弃保守的货币政策和财政政策，通胀上升，迫使资金投向多元化。同时技术创新的出现使得银行可以规避开设分行的禁令，从而进一步破坏了单体银行的体系基础，并导致了80年代晚期的“储贷危机”，大量小银行倒闭。1994年，《里格尔—尼尔法》打破了限制银行业跨州经营的最后一道障碍，美国第一次允许大型银行在全国范围设立分行网络。如本书作者所言，美国银行业终于不再具有人为制造的脆弱性。但情况并不乐观，这个结构合理的银行体系本应该非常稳定，但在2007年的次贷危机中轰然倒塌。人们一般认为美国的系统性崩溃是由住房贷款市场危机，尤其是次级贷款市场的危机。房地产金融泡沫的破裂，导致了一个曾被认为是无风险市场的崩盘。银行同业存款、资产支持商业票据和回购的交易量急剧收缩，导致很多银行无法继续通过这些市场获得融资。考虑到近期包商银行和锦州银行的情况，虽然不完全相同，但仍值得以史为鉴。

二

关于美国这次银行体系危机的原因，也有学者和激进主义者将其归因于美国的《社区再投资法》。银行设立分行的法律限制取消之后，银行家纷纷走上扩张之路，但银行家的雄心壮志仍受到政治的约束，银行家如果要获得美联储对其扩张计划的支持，银行首先必须被认定为所在社区的“好公民”。“好公民”的定义后来演变为遵守1977年的《社区再投资法》，该法的宗旨是确保银行服务当地社区。该法颁布以来作用有限，但就是这样一个几近废止的法律在20世纪90年代却成为美国“银行交易博弈”非常有价值的筹码，并成为激进团体为其成员和选区争取直接贷款的谈判利器。1992年至2007年银行通过激进团体发放8500亿美元贷款，还在同一时期内根据《社区再投资法》向银行服务欠缺地区或低收入社区承诺额外发放3.6万亿美元贷款。由于《社区再投资法》贷款隐含的风险远高于传统住房抵押贷款风险，因此，银行不可能向激进主义团体做出无限承诺。于是在激进团体的压力下，美国国会开始对政府支持企业提出强制性监管要求，要求其回购针对目标群体的住房抵押贷款。

与其他国家不同，美国无法完全通过财政体系满足收入再分配的要求，华盛顿的政客们在财政政策之外，逐渐把银行监管作为调节收入再分配的政策工具，该工具极具隐蔽性，不会被最终埋单的选民察觉。《社区再投资法》贷款的演进结果，实际上就是美国通过银行业和政府支持企业来化解收入分配的不平等。《社区再投资法》的要求和政府支持企业的信贷分配不属于财政政策，不会被广泛报道，因而代表各农业州利益的议员们可以放心地对这些政治交易投赞成票，以换取其他政治利益，并且不用担心在其选区产生不良后果。上述做法，曾被在1993年至2001年执政的克林顿总统自豪地归入为美国弱势群体创造机会的“克林顿第三条道路”的组成部分，并得到两党中许多政客的支持。然而，正如在广阔海域上不断增强的飓风一般，日积月累，金融危机在2007年袭来，对世界经济造成的伤害至今未能消除。

三

信贷资金的分配，从微观看，是银行的市场行为，但从宏观看，仍然脱离不开政治。银行和政治追求的目标并不完全一致，银行追求的是利润，而政治需要的经济增长、社会稳定。即使会产生银行业危机，政治上仍会要求信贷资源流入所谓的实体领域、民生领域。放入我国的金融场景中，就是资金如何服务实体经济。

实体经济的重要性在社会、政治和经济生活中的地位不言而喻。资金如何进入实体经济而不空转套利，是每一个国家的政治要求。根据作者的理论，银行交易博弈在我国同样存在。为了促使资金进入实体经济、进入中小微企业，无论是我国中央政府，还是金融监管机构，都做了不懈努力。近些年创新了很多金融工具，出台了许多政策，其目标无不集中于此。例如，2017年的“三三四十”专项治理、2018年进一步整治市场乱象以及2019年巩固治理成果，均属于强制性监管要求，本质上亦属于本书作者提出的银行交易博弈的范畴。

上述金融监管文件第一段常见的描述均与政治导向相关，例如，“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，落实中央经济工作会议和全国金融工作会议要求”、 “提高政治站位”、“服从国家政治经济大局”等宣言性要求，监管者在实际监管中也一以贯之。经济和政治之间的关系难解难分，资金的趋利性经常使其与政治需求产生背离，并产生银行交易博弈。在这方面，虽然我国和美国、加拿大国情和政治体制完全不同，银行体系亦有区别，但是交易博弈是类似的，因此，加拿大和美国的经验仍值得我们比较和借鉴。

加拿大银行业在交易博弈中，逐步演进为稳定的全国性银行为主的体制，避免频发的银行业危机，为社会经济提供了稳定的资金来源。而美国银行在交易博弈中形成了持续上百年之久的单体银行体系，单体银行体系虽然不稳定，且有地方垄断的问题，但其资金使用的限定性和封闭性一定程度上促使资金留在了地方的实体经济和中小企业。20世纪90年代以来，虽然单体银行体系被打破，全国性银行开始建立，但在银行扩张的交易博弈中，银行为了讨好监管以及选区，积极做《社区再投资法》的“好公民”，一部分资金仍留在社区。但是在银行交易博弈下，贷款大都流向了不合格的借款人以及房地产领域，因此，美国显然是一个失败的案例，一些研究者甚至将其列为金融危机的根源之一。

我国的银行体系类似于加拿大，全国性银行占主导地位，不同的是存在数量众多的地方中小银行。据2019年8月5日中国银保监会的数据，截至2018年底，我国共有银行业金融机构4588家，机构类型20余种，其中包括政策性银行、大型银行、股份制银行、外资银行等全国性商业银行，城市商业银行、民营银行、农村合作金融机构、村镇银行等专注社区、小微、“三农”服务的地方法人银行和信托公司等其他非银机构。五家大型银行（工农中交建）资产总额105万亿元，占银行业金融机构比例37％。各项存款余额76万亿元，占银行业比例44％。各项贷款余额58万亿元，占银行业比例38％。民间资本控股的银行业机构已超过3000家，民营银行自2014年以来已批准开业17家。可见，我国银行业一定程度上综合了加拿大和美国20世纪90年代前银行业的特点，即五大行与数千个小银行并存，且种类多样，这个特点必然造成交易博弈的复杂化。

四

就《人为制造的脆弱性》一书作者所言的政治根源，我国银行业亦置身其中，另外，银行讨好监管和所在地区，从而树立好银行形象的冲动和压力与美国也有惊人的类似。例如中央对银行支持实体经济的要求，地方政府或社区对银行的要求等等。因而，我国银行支持实体经济显然亦有政治压力。就现状而言，这种压力的转化效果似乎并不理想。目前我国在信贷资源分配方面的困境主要是绝大部分资金进入了国有企业而不愿意贷给中小微企业或者民营企业；绝大部分资金流入房地产行业；资金在同业空转，进行套利。上述情况的表层原因虽可归结为个体的激励和约束压力，但更深层次的原因是政治经济原因。

激励和约束更多的是银行业内部的问题，如果激励和约束导致的行为与“国家政治经济大局”偏离太多，则政治就必然会介入银行、企业之间的交易博弈。政治考虑的是大局问题，银行业考虑的是自身的盈利问题。对于银行业不良资产率的上升，只要在监管可忍受且不会导致系统性风险时，监管政策的选择倾向往往是政治上的最优，即在损失可接受的情况下推进全局性政策。如在2019年5月8日中国银保监会发布《关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》（23号文）中，“未合理设置民营和小微企业不良贷款容忍度，未落实尽职免责和容错纠错机制”亦作为银行业的“乱象”之一进行整治，实质上亦是对交易博弈现状的纠偏。

因此，借鉴本书作者关于银行交易博弈的理论，如果我国银行业能扬长（加拿大的经验）避短（美国的教训），无疑会给我们提供一个资金进入实体经济新的思考路径。例如，我国银行体系如果以全国性银行作为体系稳定的支柱，同时限定部分地方中小银行的地域和业务扩张，将其局限于所在地区，变成如美国20世纪90年代前的单体银行，同时以美国次贷危机为警示，坚定不移地减少或限制房地产融资，强制性迫使其将资金使用于银行所在地或者离开房地产领域，将会很大程度上缓解资金进入实体经济或者支持中小微企业的难题。

当然，这种情况会导致与美国《社区再投资法》类似的后果，例如，由于地方中小银行信贷资源的限定性和封闭性，银行不得不将贷款分配给不符合条件的企业或个人，日积月累很有可能引发危机。但是从另外一个角度观察，这种银行业危机与单体银行体制并无必然联系，中小银行进行地域扩张、业务扩张，进入不熟悉的地区开展业务，本质上更有可能将贷款分配给不符合条件的企业或个人。例如，最近发生的包商银行和锦州银行事件，危机的原因实际上与其无序扩张关系密切。

从另一个角度看，既然中小银行全国扩张和单体银行均可能造成银行危机，危机时都需要救助，那么鉴于单体银行体制下的资金更易于留在社区，进入中小微企业，一定程度上实现了政治目标，因而，其发生危机时的救助实际上在政治上更具有合理性，综合成本最低。

信贷资源分配即是政治交易，鉴于目标的多样性，实践中很难同时满足交易各方的需求，缺憾难免，因此，在我国大型银行为主体的银行体系下，我们不必过于纠结单体银行体系的负面作用，而是应把目光集中于如何降低负作用，并将其限定于可接受的范围内，即守住不发生系统性风险的底线，在政治大局、在发展中解决问题。

总之，在交易博弈中推进或做出完美选择并不容易，但是世界上没有完美的理论和选择，有时候监管决心（政治）是解决银行交易博弈最好的药方。

（作者为中国银行法研究会常务理事，任职于昆仑信托有限责任公司；编辑：苏琦）