巨大的国内市场，以及在此基础上对全球要素资源的强大吸引力，这是我国在全球竞争中的重要优势。如何巩固增强、充分发挥这方面的优势，进而和供给侧结构性改革有机结合？全国“两会”期间，政府工作报告和“十四五”规划都再次提到了“扩大内需战略”。与宏观调控语境下的“扩大内需”不同，“扩大内需战略”的着眼点更高、贯穿的时间线更长。可以说，“扩大内需战略”对于实现双循环新发展格局具有重要意义。

“扩大内需”从宏观调控概念升级成为发展战略

1997年东南亚金融危机期间、2008年美国次贷危机期间，我国都曾经提出过“扩大内需”的宏观调控政策。不过这些“扩大内需”的政策都属于总需求管理范畴，并且以财政政策、货币政策为抓手。

当前提出的“扩大内需”则跳出了宏观调控的视角，这和外部环境的变化、国内结构性问题密切相关。2020年4月习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上的讲话提出了“坚定实施扩大内需战略”，以及推动“构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

这次的政府工作报告，以及两会审议通过的《十四五规划和二〇三五年远景目标》都提到了“实施扩大内需战略”、“强大国内市场”，以及“贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成国民经济良性循环”。其中，生产环节的创新驱动、高质量供给与供给侧改革密切相关。而消费需求是扩大内需战略的最终着力点，分配问题又是扩大内需战略的重中之重。需求侧改革正是跳出了总需求调控的框架，要解决一系列制约消费需求的深层次结构性因素。

从中长期来看，改善分配是实施扩大内需战略的关键

过去的国民经济循环中，分配问题比较突出，甚至在供、求两者之间的转化过程中起到了阻滞作用。《2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，全年GDP增速为2.3%，我国成为全球唯一获得正增长的主要经济体。但是从总需求结构来观察，最终消费支出拉动国内生产总值下降了0.5个百分点，最终消费需求的负增长是多年来罕见的。最终消费需求负增长，与短期的、临时性的冲击有关，具体而言，有疫情冲击带来的收入增速放缓、消费者对未来的不确定性预期上升等等因素。

但是也要注意到，在疫情之前，最终消费支出在GDP中的拉动作用已经呈现出一定的下行态势。其中，2015年最终消费支出拉动GDP增长了4.86个百分点，之后这一力量在波动中逐渐减弱，到2019年疫情之前已经降至3.52个百分点。在同一时期也可以看到，全国居民收入的基尼系数在2015年降至局部低点之后，在近年来又有温和上升。

目前还没有公布2020年的基尼系数，我们可以通过观察城镇居民收入的中位数、平均值两个增速，来对收入差距的变化进行观察。其中，中位数是指数值大小处于中间位置的数字，在收入差距大的时候，会出现平均值大于中位数的情况——这正是很多人所感叹的“又被平均了”。作为中间数值，中位数更能反映一种中间状态。因此，如果中位数增速高于平均值增速，说明收入差距在缩小，反之则收入差距将呈现扩大。

观察中位数和平均数两个口径的城镇居民人均收入增速，我们看到：2016年之前，中位数增速大于平均值增速，收入差距在持续改善。而在2016年到2019年期间，中位数和平均值增速开始趋同，甚至出现了逆转。在2020年疫情期间，中位数增速进一步呈现出小于平均值增速的情况。这说明，疫情期间收入差距问题更加突出了，不过即使在疫情之前的几年中，收入差距的挑战也已经有所上升。因此，2020年的最终消费下降，除了疫情冲击带来的收入增速放缓和不确定性预期上升，也有收入差距问题在趋势上反映出来的问题。

如何改善收入和财富分配格局

过往的国民经济循环中，分配环节的问题比较突出，甚至在供、求两者之间的转化过程中起到了阻滞作用。要实现扩大内需战略，就需要在分配环节打通国民经济循环，对三次分配的体制、机制问题进行梳理。

其中，初次分配环节同时关注效率与公平，其具体做法蕴含于要素市场改革之中。“两会”审议通过的《“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要（草案）（征求意见稿）》提出，在初次分配方面，应坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重，完善工资制度，健全工资合理增长机制，着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体。完善按要素分配政策制度，健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入。多渠道增加城乡居民财产性收入。

再分配、三次分配则更侧重于关注社会公平正义。《“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要（草案）（征求意见稿）》提出，“完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性，合理调节过高收入，取缔非法收入”。最后，“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”。

分配环节之外，消费环节的改革措施对于畅通国内经济循环也十分重要。事实上，有一些消费不单是需求问题，同时也受到结构性因素的影响和制约。其中，第一类消费需求受限于行政性管制而受到抑制。第二类消费需求则受到公共服务瓶颈、食品安全和质量等因素制约，无法得到有效释放。第三类潜在的消费需求和未来的科技进步有关，尚待有效挖掘。针对上述三类消费需求环节的疏通，政府工作报告也提出了具体的需求侧改革措施：（1）取消对二手车交易不合理限制；（2）推进内外贸产品同线同标同质，改善消费环境,让居民能消费、愿消费；（3）鼓励企业创新产品和服务, 便利新产品市场准入。增加停车场、充电桩、换电站等设施，加快建设动力电池回收利用体系。运用好 “互联网＋”，推进线上线下更广更深融合，发展新业态新模式，等等。

扩大内需战略靠需求侧改革，但也不应排斥宏观调控

扩大内需战略以及相关的需求侧改革措施，与总需求视角的宏观调控并不矛盾，两者关系可以是一致的。这次政府工作报告当中，涉及“扩大内需战略”的具体措施，不但提到了前述需求侧改革措施，而且也提到了总需求调控的内容。例如，在扩大有效投资方面，“今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。中央预算内投资安排6100亿元，继续支持促进区域协调发展的重大工程”。事实上，“扩大内需战略”既包括了需求侧改革，也包括了传统的总需求调控。这两者都是从需求角度出发，前者侧重于中长期的视角，后者侧重于短期视角。

同时，扩大内需战略为宏观调控政策的权衡提供了新的空间。关于CPI是否要纳入资产价格因素的讨论，关于货币政策是否要考虑房价的讨论，这都反映了我国经济金融形势面临复杂的挑战。一方面，宏观经济面临有效需求不足，制造业投资和居民消费增长乏力，疫情冲击之下这一问题更是凸显；另一方面，资产价格相对上升较快，尤其是房价对消费、投资行为都产生了一定影响。

在这种复杂、困难的权衡当中，供给侧结构性改革十分必要，但仍无法解决全部问题。而以总需求为调控对象的宏观经济政策也在有效需求不足、资产价格较高之间面临两难选择。在这样的两难选择之下，扩大内需战略和需求侧改革可以发挥重要作用，为宏观调控提供更大的政策空间。当然，实施扩大内需战略并非易事。尽管如此，“扩大内需战略”的提出以及这方面的努力，仍将有可能为宏观调控的艰难平衡提供新的政策空间。

（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员；编辑：王延春）