东北振兴战略实施以来，东北地区在经济总量、产业升级、体制改革、对外开放、社会民生等方面均取得了一定成果。

然而，在中国经济高质量转型发展和产业链现代化建设的要求下，东北地区的发展与全面振兴目标相比仍有较大差距，需要增速提效地推进战略实施，并提前谋划好“十四五”发展布局。

东北振兴“十四五”规划：高起点站位，高质量谋化

当前东北经济发展的不足主要表现在六个方面：

一是经济总量和增速仍处于全国中下游水平。在31省市自治区中，辽宁、黑龙江、吉林2019年GDP总量分别位列第15位、24位、26位，GDP名义增长率分别排在第26位、29位、30位。二是改革力度不够，相关的政策、制度、举措需进一步放开。三是产业结构亟须优化，产业链的水平有待提升，第三产业和战略性新兴产业存在短板，产业发展缺乏“科技大脑”。四是市场活力不足，民营经济发展缓慢，民企和中小企业缺少良好的营商环境。五是区域协同不够，各地区欠缺整体规划布局与互联互通。六是对外开放水平有待进一步提升。

国家“十四五”规划的编制工作已经启动。当前国内外经济形势严峻，新冠肺炎疫情对全球的冲击仍在持续，中国所面临的国际环境也日趋复杂。在这种局势下，需要按照中央要求，加快形成以国内大循环为主体的“双循环”新发展格局。因此，谋划好东北振兴“十四五”战略布局，对中国经济平稳健康发展至关重要。东北地区在“十四五”中要加快战略推进、加大改革力度、提升开放高度、增强创新深度，实现弯道超车，开启东北全面振兴新篇章。

东北振兴的“十四五”规划要高起点站位，高质量谋化。中央早已明确东北的战略定位，是国家重要战略资源基地，关乎国家的国防安全、产业安全、粮食安全、能源安全、生态安全等。随着国际贸易投资环境的变化，东北将成为对外开放的新前沿。

因此“十四五”规划中，对东北经济和社会发展要高标准高要求：东北是实现中华民族伟大复兴的战略高地，是进一步开放的新前沿，是国家经济健康发展的安全保障。在规划要求和发展目标上要制定更高的标准：相关的体制、机制和管理水平，要瞄准国际国内先进水平；经济发展的质量、速度，以及产业结构，要比肩国内发达区域水平；要最大程度缩短传统产业转型升级的时间，使传统产业转型发展与新兴产业布局和发展速度同步；最终在发展目标上，与全国经济和社会发展水平一致，同步实现中华民族的伟大复兴。

针对东北突出问题，寻求经济发展突破

针对东北发展面临的突出问题，建议从加大政策放开力度、建立改革试验区、推动产业转型升级、提升创新能力、改善营商环境、强化区域协同发展、打造开放新高地、加强人才队伍建设和战略实施效果考核等多方面寻求“十四五”发展的突破口。

1.加大政策放开力度，授东北以渔

一是人口政策。第六次人口普查显示，辽宁、吉林、黑龙江的出生率分别只有0.74、0.76、0.75，是超级低出生率。从2015年开始，东北人口自然增长率连续负值，年轻劳动力占比不断下降，从长久看，会制约经济发展，影响经济活力。还会导致人口老龄化问题严重，加剧财政负担。建议在鼓励生育的同时，优先在东北地区放开生育限制，由允许生育二胎放宽到三胎，甚至鼓励多生多育。若东北能先于其他地区放开人口政策，将使东北人口问题得到很大程度缓解或解决。

二是土地政策。东北拥有广袤的土地资源，也有很多未被利用的土地。建议在东北放开土地政策（前提是不改变耕地用途），唤醒沉睡的资源。具体措施有：第一，确定土地的资产性质，真正让农民拥有土地的占有、使用、收益和处置权，允许土地承包权、经营权，宅基地使用权、集体建设用地使用权、农村住宅等参与交易、抵押、作价入股。第二，加快土地流转，建立城乡统一的土地交易市场，实现土地要素的市场化配置。第三，与东部、南部等土地稀缺地区开展对口合作，发展“飞地经济”，吸引外地的技术、人才来东北创业。

三是金融政策。东北的金融体系发展不够健全、金融市场不够活跃。金融活，实体经济才能搞活。建议在东北进行金融综合化经营改革试点，以适应东北振兴的多样化融资需求。设立东北振兴银行、东北振兴基金。支持地方金融机构引进国企及民间资本。支持地方法人金融机构发行资本债券。鼓励大型金融机构加大对东北的投入，提高不良贷款的容忍度。进一步放开货币市场、资本市场和保险市场，促进货币市场资金、资本及保险资金充分流动，为实体经济注入活力。鼓励金融部门在东北设立金融创新中心，开发新型金融工具和金融产品等。充分发挥地方资产管理公司作用，加大不良资产处置力度，为银行业健康发展创造条件。

2.建立改革先行试验区

支持东北建设以突破体制机制为重点的改革先行试验区，对试验区的政策、法律、监管等做一些特殊要求，为东北创造更多的探索新的发展模式的机会。

具体包括：建立土地制度综合改革试验区，深化土地政策制度的改革；建立国有企业和地方经济、民营经济融合发展的试验区，在资本运营、股权管理、经营机制、经理人制度、薪酬体制等方面做一些特殊要求；对已有的自由贸易试验区赋予更多特殊政策，或者将自贸区扩大到整个东北三省。通过试验区，一方面可以最大程度降低改革的潜在风险；另一方面可以复制成功的模式，形成示范作用。

3.以科技创新带动产业转型升级

一方面是围绕“做活存量、做大增量、做优变量”来提升产业基础能力和产业链水平，加大企业数字化改造力度。

做活存量：资源优势和制造能力是东北最大的存量优势，也是东北振兴的重要着眼点。振兴不是把产业基础推倒重来，而是要基于存量优势，加大产业的改造升级，实施产业基础再造工程。

做大增量：导入资源、引进企业，以增量激活存量，推动产业转型升级，实现产业链、供应链现代化，发展新产业、新业态、新商业模式，培育新的经济增长点。

做优变量：东北振兴的最大变量就是数字化，数字化重划发展的起跑线，若不紧跟或超越，会拉大发展的差距。东北要瞄准国际国内数字化先进水平，持续提升数字化科研水平，加快推进产业数字化和数字产业化，形成新动能、拓展新空间、实现新发展。

另一方面要加强产学研合作。东北的“产学研”合作空间巨大，依托科学技术和高等教育，通过产学研结合，为产业发展装上“科技大脑”。产学研合作要从以产业（或企业）、高等院校、研究机构为基本主体，扩大到以政府、中介机构、金融机构等为辅助主体，按照一定的机制或规则，形成某种联盟进行合作研发，以同步实现技术创新、人才培养、社会服务、产业发展和经济进步等功能。要以立法的形式为产学研合作奠定坚实的制度基础，并加强政策和财政支持。

4.改善营商环境，推动民营经济发展

解决营商环境问题，要在行政制度、司法体系、社会保障等各方面做出调整。政府转变职能要更多地落在服务项目上，让市场机制切实发挥更大作用，需要公平竞争、公正司法。

推动民营经济发展，主要从三个层面着手：第一，鼓励民企参与国企混改，引入竞争机制，提升市场化水平，形成民企和国企良性互动的产业链关系。第二，现有的民营企业要实现超常规发展。在法律制度、市场准入、政府服务、金融支持等方面提供一些特殊政策，为民营企业生产经营提供良好的市场环境。第三，新兴业态在东北有着巨大发展潜力和市场空间，可着力培育民营企业面向新兴产业发展。

5.制定区域协同发展战略，形成区域一体化新格局

区域化协同发展是未来经济发展趋势，要重构东北区域发展新格局，提高各地区的互联互通能力。

第一，建立与东北亚内外联动经济区。在国家已批准的各类对外开放的区、圈、群、中心基础上，建立以区域经济一体化为目标的境内沿边、沿江、沿海经济区，形成系统的对内、对外开放经济带，促进产业链延伸，物资、资金、技术、人员无障碍地实现区域内自由流动。可建立四个经济区，并形成一体化发展新格局：（1）图们江三角洲经济协作区。以晖春为中心，放射至图们、通化、长春、哈尔滨，组成外向型工业城镇网络，主要开展与俄远东，朝鲜罗津、清津及沿日本海地区的经济合作。（2）北方经济协作区。以黑河、绥芬河为窗口，建立黑龙江、乌苏里江、松花江、嫩江相互联结的内河航运系统，形成以内陆边贸为主的经济协作区，与日本北海道、俄罗斯萨哈林开展经济协作。（3）环黄海经济区。以大连为龙头，锦州、丹东为两翼，鞍山、沈阳、辽阳等工业城市为腹地，形成辽东半岛开放带，与山东半岛一起，开展与日本北九洲、韩国西海岸等地区经济合作。（4）草原地带经济区。以二连浩特、满洲里等国家级重点开发开放试验区为基点，形成与蒙古、俄罗斯北部经济合作区，并与呼和浩特、赤峰衔接，加快草原地带产业结构调整，提升区域内经济和社会发展水平。通过四个经济区域开发与建设，使东北真正成为东北亚经济圈的核心地带，增强东北在东北亚区域内的竞争能力。

第二，“沈长哈”区域经济一体化。沈阳、长春、哈尔滨三个省会城市的GDP占东三省GDP总量的30％以上，城镇化率均在65％以上。在东北振兴定位中，沈阳是装备制造中心，长春是创新中心，哈尔滨是中俄经贸合作中心，很多集群、平台都在这三个城市。要解决三个省会城市互通不畅问题，建议在自贸区建设的基础上，推动沈、长、哈三大城市横向联合发展，生产要素无障碍流动。各省市之间要破除行政壁垒，促进三市及沿途城市的资源、技术、人才、信息等畅通交流，形成优势互补。这样既可以降低发展的成本、实现经济效益最大化，也有助于辽宁、黑龙江自贸区建设取得突破。

第三，建设松嫩平原农业现代化产业园。松嫩平原是东北平原的核心地带，耕地面积达559万公顷，分布着37个市县。但各市县的生产力水平不一，商品化和市场化程度很低。当前的农业产业园主要以县市为单位，建议以松嫩平原为整体，打造国家级的农业现代产业园。实现大跨度、大范围的农业产业化、商品现代化，对保障粮食安全意义重大。

第四，建设东北装备制造产业基地。装备制造基地不止在沈阳，很多重大装备制造业分布在东北其他省市，比如哈尔滨、长春等，多个产业集群比较分散。可将整个东北地区建成国家的装备制造产业基地，从而延伸产业链、价值链。

第五，推进“渤水西调”工程。实现区域协同发展需要重大工程的投入，在东北地区的辽宁西部和内蒙古中、东部存在大面积干旱地带，导致这些地区的土地资源无法得到利用。建议启动“渤水西调”工程，从辽宁取水，将渤海的水资源调到辽宁西部和内蒙古中、东部的干旱地区，并将调水与改土相结合，形成地区间资源的互补和联动，实现经济、生态和社会效益的最大化。

在辽宁取水可以为东北及内蒙古带来发展机会，包括海水淡化、综合化工、输水管道、各类装备的联动，可形成产业体系。还可以增加辽宁西部和内蒙古中东部的耕地、林地和建设用地，土地要素的增加可以有效推动经济增长。

6．建设大连自由港，打造开放新高地

建议参考海南自贸港的政策，在大连建设国家级的自由港，实现东北更高水平的对外开放合作。大连具有得天独厚的优势，可将周边的多个港口资源，比如营口港、锦州港等，进行整合，纳入自由港统一规划，打造真正的北方航运中心和物流中心，粮食、重工业等很多货物就可以从大连运进运出。大连的自由港和中日韩自贸区一旦落地，还可以发展成“转口贸易+离岸贸易+离岸金融”的模式，优先开放金融市场，利用金融的活跃度引进外商，使大连成为北方最开放最活跃的国际化城市。

7.建立留住人才的机制和政策，建立战略实施目标和考核机制

东北有多所重点高等学府，但存在毕业大学生大量外流的现象。要吸引大学生毕业后在东北创业、就业，就要在户籍管理、住房补贴、教育、创业基地建设、创业服务等方面提供特殊政策。利用废弃的厂房、基地等场所建设科创园、文创园，为大学生创业提供方便。其次，要提高外地人才来东北地区创业就业的吸引力，东三省各级政府可以为外来人才的引进提供一些特殊政策支持，比如免费培训、减免税费、无偿提供创业基地、建立创业基金等。

另外，建立东北振兴战略落实完成情况的考核机制。东北振兴战略已经实施十多年，尚未建立对目标达成情况和振兴效果的科学评估体系或考核机制，容易造成政策衰减，或规划虎头蛇尾、无法落实。落实东北振兴战略要像落实扶贫工作一样，将任务进行层层分解，落实到相应的责任主体和部门，并量化成具体的考核指标，在规定的时间节点内对任务完成情况和振兴效果进行考核。

（东北财经大学东北亚经济研究院课题组主要成员：王洪章、于平、何大新、夏睿瞳等；编辑：王延春）