最近我们注意到，一些学者对2021年及未来中国的经济增长十分乐观。

得出这种判断大致有几个依据：一是中国已经顺利摆脱了疫情影响，目前是全球唯一实现正增长的主要经济体；二是一些发达国家仍然处于疫情危机的困扰之中，一枝独秀的中国必然会带动强大的市场吸引力；三是中国自身的经济增长动力仍然在发挥作用，特别是后疫情时期，2021年会实现报复性增长；四是中美贸易关系在美国新一届领导班子上台之后，不会继续恶化。

通过对内外发展环境的对比分析，中国的经济增长将会出现好的发展趋势，甚至在2021年会达到接近两位数的增长。有一些研究机构乐观估计，2021年经济增速最高可达到11％，最低也能达到8％－9％，也有学者预计为6％。

我们看来，要进行经济预测，不能仅以某一年的发展结果作为分析基础，还是要在长期趋势分析的基础上再进行判断。同样，我们要面对的不是如“欧美发展势头放缓，或其他国家仍处于疫情危机之中”这样的相对变化，而是中国自身经济的增长趋势。虽然疫情后中国由于防疫得力占有一定优势，但是影响宏观趋势的国际国内格局并没有发生根本的变化。

因此我们判断，2021年中国经济增长可能看起来比2020年会好一些，但是从长期增长态势看，还不能过于乐观。

导致经济下滑的因素并未被遏制

从2010年－2020年的GDP经济增长速度看，剔除疫情严重的2020年，经济增长已呈现大幅下滑的趋势，即使2020年底前有了恢复性增长，也并没有改变这种下滑趋势。

从2005年－2019年的GDP增长速度看，2007年GDP增速达14.2％，到2019年下滑到6.1％（图1）。分阶段来看，“十一五”时期（2006年－2010年）GDP年均增长速度为11.3％，“十二五”时期（2011年－2015年）降至7.5％，而“十三五”时期（2016年－2019年）降至6.6％，如果算上2020年，“十三五”增速会更低。

影响GDP增长的因素很多，包括货币政策和金融政策等，但是主要体现在投资、外贸和消费三个方面。我们仅从2010年到2019年的相关数据就可以看出明显的经济下滑趋势。

一是投资增长速度下滑明显。2010年全社会固定资产投资增长速度为23.8％，持续下滑到2019年的5.1％（图2）。

二是消费增长速度持续下滑。2010年社会消费品零售总额增长速度为18.3％，持续下滑到2019年的8％（图3）。

三是对外贸易呈现波动式下滑态势。2010年－2012年全国货物进出口总额的增长速度由34.7％连续下滑到6.2％，2013年稍有提速后又连续下滑到2015年的负7％，之后2017年增速回升到14.2％后又呈现连续下滑趋势，2019年下滑至3.4％（图4）。

2010年－2019年的投资、消费和进出口三个方面的数据总体上均呈现下降趋势，仅进出口贸易总额曾经有过剧烈波动，在2015年曾经见底，之后又出现了恢复性增长，但是也没有摆脱持续下滑的态势。

中国的工业形势也不乐观。一是工业增加值增速下滑明显。规模以上工业增加值同比增长速度从2007年的18.5％下降到2019年的5.7％（图5）。

二是工业制成品产销也处于下滑态势。2019年家用电冰箱生产量比2013年减少了787万台，而产量同比增速从2010年的23.02％下降到2019年的负1.11％，销量在2014年超过9200万台，到2019年下降到不到8000万台。全国家用洗衣机生产量的同比增长速度从2010年的25.62％下降到2019年的2.27％，虽然家用洗衣机销量仍维持在7400多万台的高位，但是销量增速从2010年的24.13％下降到2019年的3.25％。汽车销量虽然从2010年的1806.19万辆增加到2019年的2576.9万辆，增长速度从32.37％下降到2019年的负8.2％。

目前，尚未看到各种政策和内外部环境的利好，如大规模引进外资、货币增发、财政刺激，以及外贸环境变化等。至少从前10年甚至前15年的经济走势来看，即使没有疫情和中美贸易关系的巨大变化，各种因素综合作用导致的经济下滑就已经出现了。

当下，新冠疫情仍在全球持续蔓延，有些人对中国一枝独秀持乐观态度，但显然忽视了一个基本事实，全球经济形势恶化，中国并不能独善其身。中国虽然控制了新冠肺炎疫情，在2020年后三个季度仍能保持正增长，但这是相对优势，并不意味着引起经济下滑的因素都得到遏制。

中美贸易关系没有根本改善，叠加全球新冠肺炎疫情的影响，仍然会对中国2021年的经济增长产生负面影响。

在拜登接任美国总统后，中美贸易关系会不会立即发生扭转，还需要时间来验证。而川普留下的政治遗产，可能仍会对未来的中美关系产生不利作用。

新冠肺炎疫情仍然在全球蔓延，疫苗接种速度滞后于疫情传播速度，对全球贸易的影响应该会贯穿2021年全年。近期外贸对中国经济增长的影响应该是稳定的。国内的投资取决于货币和金融政策，“保稳定，防风险”是基本出发点，可能不会出现投资浪潮，因此投资对经济的带动能力有限。

消费则一定程度上取决于就业的增长。2000年－2019年，中国就业人数从7.8亿下降到7.74亿，而增长速度从2001年最高的1.3％下降到2019年的负0.15％（图6）。从农村外出务工人数看，2019年比2014年增加了604万人，五年间平均每年增加100万人（图7）。而2020年三季度末，农村外出务工劳动力为17952万人，比上年同期少了384万人。虽然是受到了疫情的影响，但什么时候能恢复到2019年的就业水平，仍取决于经济增长的幅度。而经济下滑导致的就业下降，也会直接影响到消费的动力。

城市是中国未来经济增长的最大潜力

中国确实面临着百年未有之大变局，但并不等于已经从发展困境中解脱出来。中央提出“国内国际双循环”的基本出发点，就是要在外部环境十分不确定的情况下，更好发挥内循环动力。而内循环或者说是拉动内需的基本政策前提，还是要建立在防范金融风险和各种债务风险的压力下。

显然，建立内循环增长的动力机制需要新思路，要在提高质量的基础上，从提高效率、挖掘潜力入手，而不是遵循以往增发货币，刺激债务增长，过度激发地方政府积极性的老路，。

如果从“保就业、促增长”的角度出发，就不能忽视如何通过增加更多就业来刺激消费的作用。据统计，中国的14亿人口中，中等以上收入人口占4亿，中等以下收入人口为10亿。如何让更多较低收入人口进入到中等收入群体，需要解决现有未充分就业的城镇人口和约2亿农村闲置劳动力的就业和收入提高问题。在现有就业总人口基础上，在未来一段时间必须要继续增加就业数量。

解决就业问题，不能依靠农业，也不能把重点放在农村，因为工业和服务业等非农产业的最佳就业空间一定是在各类城市。在稳定现有8.5亿城镇常住人口的就业外，还要增加近2亿农村人口进入各类城镇就业，这是促进消费的最基本保证。要把更多人口纳入非农就业渠道带动消费增长，可利用的就业机会更多在城市。

可以说，城市是未来刺激中国经济增长的最大潜力。

按照人们的惯常理解，中国的城市只是现有的684个设市城市。这个概念需要纠正，这是中国行政区划的一种特殊设置方法，现实中的设市城市实际上是包括中心城市和各类城镇在内的行政区。而实现产业就业增长的空间，显然需要更为明确的城市政策来支撑。

那什么是城市？应该是各类不同规模和称呼不同的空间上的实体城市。否则中国有8.5亿的城镇常住人口，却只有不到700个城市，这在中国城市化进程中怎么也说不过去。如果将城镇建成区人口10万或5万，甚至是3万的城镇定义为空间独立的实体城市，那中国的城市数量最多可达到接近5000个。其中既包括县城，也包括几十万人口和数万人口的特大镇和大镇，还有各类远离城市主城区的市辖区、新区或产业园区等。

如此众多的城市在吸引要素进入和承接大城市功能疏解的过程中，会发生不同的作用。其中最大的作用就是按照新的城市标准来确定中国的城市空间格局，并通过市场的作用，在不同人口规模的城市间配置要素和资源。

这些资源要素中最重要的就是劳动力和土地。中国有14亿人口，其中城镇户籍人口6亿多人，在各类城镇就业的农民工2.9亿，还有约8000万的城镇间流动人口，未来随着城市化进程，还有近2亿的新增农业转移人口要进入城镇。他们的就业、居住和消费，以及公共服务需求都要在城市里解决。而且因为他们要把长期的消费和投资从农村、原居住地转移到就业所在地的各类城市，这也会带动投资的增长。

但是这些人口会在什么样的城市定居落户，是无法回避的问题。是在现在的各类特大城市和超大城市的主城区吗？显然不是，因为这里的就业和生活成本是他们无法承受的。另一方面这些城市因利益结构固化导致了包容性不足，会对他们进行排斥。所以，需要更多与他们的就业能力和收入水平相接近的城市才可以承载这些劳动力资源。这就要求在现有的设市城市之外，寻找已经存在的、符合劳动力需求特征的实体城市空间。

事实上，这样的城市大量存在。在中心城市周边存在大量三五万人口的小城市，可以起到缓解主城区高房价的压力。在现有的中心城市主城区，由于优质服务和资源集中，房价居于高位。即使多年来已经对投资和投机性购房采取了行政限制性措施，仍然无法平抑房价。根本的办法是通过大城市周边的小城市来缓解主城区的房价压力。

随着城市人口规模越来越大，居住郊区化也会随之出现，会充分发挥周边小城市承接疏解的作用。需要注意到，在经济增长动力不足的同时，住房投资的增长速度仍然处于正增长。2019年房地产开发投资额高达13万亿元，比2010年高出近9万亿元（图8）。虽然商品房销售面积的增长有所停滞，但是商品房销售额仍然高达近16万亿元，仍然是净增长。如果利用好中心城市周边数量众多的小城市，不但可以带动一部分住房投资，也会在一定程度上平抑中心城市主城区的高房价。

中国外出务工农村劳动力大约有1.8亿。从近几年的统计数据看，其中有20％的农民工购买了住房，但绝大多数并不是在就业地和人口流入地区购买的住房，而是为了解决未来子女教育和老人就医问题，在家乡的县城购买的住房，这是一个现实趋势。

人口流入地区户籍管理制度改革举步维艰，但是人们的投资和消费已经出现了多元化的途径。如果他们把长期投资和消费预期选择在家乡的县城，不仅会带动住房投资的增长，而且也会带动基础设施和公共服务投资的增长。

有关部门提出了要加强中西部地区县城的基础设施建设，实际上就是在推进城市化进程中，开辟另一类城市空间。这些基础设施和公共服务的投资，也会成为未来拉动经济增长的潜在动力。

小城市也会成为中国工业发展的新载体。随着产业园区的开发成本高企，过去通过房地产开发的高收益来填补招商引资和产业园区投入成本的方式已经不可持续。寻求新的产业发展空间，降低产业进入成本，完全可以充分利用中心城市周边的小城市来实现。小城市的成本相对主城区更低，既可以降低产业进入成本，同样也可以成为促进经济增长的重要潜力和动力。更重要的是，在小城市更容易推进农村集体建设用地入市的改革，也有利于调动小城市周边的农村集体经济组织参与小城市建设和工业发展的积极性。

上世纪80年代的乡镇企业在一定程度上奠定了中国发达地区经济蓬勃发展的基础。而未来在中心城市成本居高不下的情况下，同样可以利用小城市低成本的优势，进行产业疏解，同时为小城市提供更多工业和服务业就业机会。

中国未来的经济增长，要发挥城市数量多的优势。连接城市间的交通基础设施，促进城市群和都市圈的发展，不是仅仅依靠大城市就可以实现的，而是要充分利用大中小不同规模城市的作用，在空间上进行统筹规划，按照市场方式合理配置资源和要素。

未来，通过降低就业和居住的门槛，发挥城市众多的数量和低成本优势，结合中心城市的发展，可能成为促进经济增长的重要政策选项之一。

（李铁为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任，徐勤贤为中国城市和小城镇改革发展中心副研究员。本文根据作者在新浪年度经济人物论坛上的主旨发言整理，有增删；编辑：朱弢）