8月24日，在安徽宣城市宣州区养贤乡大山奄村，缪增田承包的700亩鱼虾养殖区，仍然淹没在一片洪水中，“水深2米”。本应迎接夏季上市的青虾和大头鱼，遭遇洪水漫灌后“跑光了”。

2020年入夏，江西、安徽等地遭遇严重洪灾。7月份以来，安徽宣城连日遭遇强降雨。洪水过境，水位抬高，缪增田承包的500亩青虾养殖塘口和200亩精养鱼大沟被洪水漫灌。

缪增田称，被洪水冲跑的鱼虾价值约300万元，加上前期投入的苗种、饲料、工人工资及待修的养殖设施等，全部损失约500万元左右。

今年洪涝灾害范围很广。9月3日，国家防汛抗旱总指挥部秘书长、应急管理部副部长兼水利部副部长周学文表示，全国共有7047.1万人次受灾，比近五年同期均值上升17%。

洪灾过后，有人负债，有人返贫。国务院扶贫开发领导小组办公室副主任洪天云表示，截至8月21日，可能出现返贫的接近1.3万户。

洪灾面前，如何应对灾害风险，尤其是那些农田种植和养殖大户、城乡工商户，如何防止因灾“返贫”或者由富变穷，在洪灾中提高承灾能力，减轻灾害风险，这是目前传统的救灾机制无法解决的“尴尬”问题。

受灾大户复产艰难

当地圩区破圩已近两个月，缪增田承包的鱼塘还在洪水之下，“一眼望去全部是水，看不到田埂”。

缪增田原籍安徽芜湖，20年前下岗后开始养虾，发展为当地的青虾养殖大户，并带领村民致富。6年前，缪增田通过招商引资来到宣城，租下现在这片养殖区域，当年签下10年合约，每年租金将近40万元。现在进退两难，“没有好办法，只有等年底退水”。

“之前十几年都没破过圩。”缪增田告诉《财经》记者，搬到宣城时他特意考察了当地水情。但来到宣城的第二年，他就遭遇了一次洪灾，“当时东西（养殖的鱼虾）少，损失大约200万元，年底政府给补偿了5000元。”

2020年汛情严重，全国28个省份遭受影响，共有751条河流发生超警以上洪水，长江、黄河、淮河、珠江、太湖等大江大河大湖共发生18次编号洪水，长江、太湖发生流域性大洪水。

缪增田称，担心当地破圩，7月6日一早，他带上自己的工人，自愿到圩上参与抢险，但下午洪水一来，“就漫了”。

缪增田称，像他这样的水产养殖户损失巨大。不像当地种植水稻的农户，如有购买农业保险可以获得保险补贴。当地没有针对渔业养殖的保险，2016年受灾后他还特意去水产部门问过。

灾后不久，缪增田已向当地上报自己的受灾和损失情况，目前还没有听说有什么政策。眼下，缪增田只有希望水早点退下去，再做下一步打算。他表示，自己有房贷要还，还欠了一些工人工资，并且还从民间借贷了60多万元。

家住安徽省无为市襄安镇新生村的丁卫刚，日子也不好过。丁卫刚所在的村子，巢湖流域西河的最大支流永安河穿境而过，易发生洪涝灾害。7月19日，无为市遭受超标准特大洪水袭击。丁卫刚承包的700亩农田，大部分受淹。“（水稻）5月中旬布的种，（本来）10月底就能收割，现在绝大部分都活不了，泡在水里至少得一个月。”丁卫刚对《财经》记者说。

7月中下旬，本是给秧苗施药的农忙时节，因农田遭遇洪涝，丁卫刚闲了下来。前两年在政府补助2万元的情况下，他花5.4万元购置了一台无人机打农药，现在也只能闲置。丁卫刚说，“唯一的办法就是让孩子们出去打点零工，我想想办法把仅存的秧苗打理好，能收回一点是一点。”

丁卫刚算起了一笔账：“1亩地包括田租、化肥、秧苗、人工费用，成本将近1200元。如果地里杂草多，成本还会更高。”幸运的是，地势高的秧苗还能保住，丁卫刚估计，每亩至少损失几百斤的收成，“至少也得损失将近35万元”。

今年洪涝灾害带来的损失已接近丁卫刚过去六年的亏损。当地大多数农户给农田上了保险。丁卫刚介绍，一亩地保费大概10元，他700亩地一年的保费支出是7000元，“如果绝收，每亩地保险公司会赔偿480元”。不过，保险也无法完全补偿农户们的损失。“今年听说政府会给点补偿，但具体情况我还不知道。”

缪增田和丁卫刚的遭遇并非个例。9月3日，国家防汛抗旱总指挥部秘书长、应急管理部副部长兼水利部副部长周学文表示，一些地方灾害程度深，农田、养殖、城乡工商户、基础设施等受损严重，今年洪灾直接经济损失2143.1亿元，较近五年同期均值上升27%。

灾后等待救济的“尴尬”

随着洪水消退，恢复生产和修复设施等灾后重建工作已经启动。

8月26日，国务院常务会议部署防汛救灾和灾后恢复重建工作。会议称，确定通过各种渠道，中央和地方财政用于灾后恢复重建资金规模约1000亿元。中央财政对受灾较重省份倒塌和严重损坏民房，在现行每户2万元补助标准基础上，每户再增补5000元。中央冬春救灾资金对受灾较重和深度贫困地区给予倾斜支持。按照标准上限尽快落实国家蓄滞洪区运用补偿。

9月3日，周学文在新闻发布会上进一步表示，目前已累计下拨中央救灾资金25.75亿元，紧急调拨19.5万件中央救灾物资和总价1.34亿元的防汛物资。同时组织专家深入重灾区及时核查评估灾情，应急管理部会同财政部已经安排了14.75亿元中央救灾资金用于受灾群众的生活救助。将加强对受灾困难群众的救灾救助支持，强化政策衔接，对受灾的低保户、五保户和建档立卡贫困户等困难群体予以倾斜和优先保障。

据《财经》记者了解，公共财政在应对重大自然灾害中发挥着重要作用，国家每年都要投入巨额财政资金用于救灾。另外还有一部分社会捐助。这些能帮助受灾民众缓解因灾导致的经济损失。

以近年来洪灾泛滥的安徽省为例。《财经》记者根据安徽统计年鉴中的数据，整理1998年至2019年安徽省自然灾害经济损失情况和财政救济款物、社会捐赠、保险赔付情况（包括企业财产险、家庭财产险和农业保险）。与自然灾害造成的直接经济损失进行对比，财政救济款物一般不会超过损失的10%，只有个别年份会略高，比如2017年财政救济款物达到损失的15.2%。社会捐助是救灾救济经费中的重要部分，安徽社会捐款部分则常年低于1%。

近年来，保险成为应对自然灾害风险的工具之一，从安徽的情况看，保险赔付近年来总体在提升。在自然灾害灾情较小的年份，如2014年和2017年，财政救济和保险赔付情况均高出常年不少。

很多受灾户关心个体能得到多少救助和支持。事实上，中央和地方的救灾资金将有一大部分用于水利、农业、交通、市政公共设施等恢复重建。除了倒房重建费用和基本的生活救助费用，受灾个体能直接拿到的救灾款有限。对于蓄滞洪区之外的受灾者，尤其是从事农业生产和渔业生产的大户，遭灾之后往往返贫或负债，但他们又不属于普通意义上的贫困户，面临的情况更为尴尬。

近日，《财经》记者向安徽、江西等地的多名受灾户了解受灾后的复产和重建情况，大多受访者表示，目前主要依靠自救。

安徽省歙县在7月7日遭遇特大洪水，江敏芳的3个店铺和近2000平方米的仓库淹没在洪水中，初步估算损失上千万元，她主要从事茶叶、家纺等日用品批零生意。为了扩大经营，去年她刚向银行贷款2000万元。8月底，江敏芳告诉《财经》记者，目前她已恢复营业，最近政府出台了一些扶持政策，她凭借营业执照，“可以享受一年无息贷款50万元。”但这和她的损失相比，无异于杯水车薪。

2016年，国家减灾委专家委员会委员、中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所原所长程晓陶，曾到安徽受灾圩区调研，发现40%－90%的土地流转，养殖、种植大户承担的风险增大。

程晓陶对《财经》记者表示，过去灾害损失相对均匀，可能每一户农民损失差不多。但现在的集约化生产趋势，就要求在基础设施上加大投入，那养殖、种植大户们损失的不是一季庄稼或者当季种植养殖，还有基础设施的投入，其中一些是靠贷款和民间借贷。“过去说农民受灾以后‘资产归零’，现在养殖、种植大户是‘资产归负’变成债民，甚至要承担几十万元、几百万元的债务。现在的救灾体制只能解决基本生活，难以助其恢复生产。”

今年因受到新冠肺炎疫情等因素影响，社会捐赠面临挑战。在一个互联网公益平台，《财经》记者搜索与南方洪灾和防汛抗洪有关的筹款项目，共找到36个筹款项目，如安徽洪水灾后重建、洪灾凶猛南方告急、众志成城抗洪救灾等项目。这些项目的筹款发布时间大多在2020年6月－7月，最早的筹款项目发布于2020年4月，筹款截止时间最晚为2021年1月底。其中31个项目列明了筹款目标，5个项目未标注筹款目标。

据《财经》记者统计，截至7月31日，36个项目共筹集款项合计241.46万余元，而筹款目标约为3852.5万余元。这意味着，已筹得的款项约占目标款项的6.3%。

“今年洪灾筹款整体未达到预期。”7月底，壹基金相关负责人告诉《财经》记者。面对持续暴雨引发的灾害，壹基金在多个平台上线驰援南方洪灾筹款项目。截至8月31日17时，壹基金在民政部指定的互联网公开募捐信息平台共募集善款710万余元。

因从事救灾项目，上述壹基金相关负责人观察，自1998年以后，国家成倍加大治水投入，使得今年在面临特大洪涝灾害时，人员伤亡相对较少，但受灾地区居民的财产损失非常严重。另由于受灾面积广，转移安置的人口多，对于安置人口的生活救助是值得关注的重点。

今年汛情来势猛烈，给救灾项目带来很大挑战。壹基金在一些地方支持灾后重建项目，通过实施河堤及水圳等灾后重建项目，恢复农村水利基础设施建设，降低农业生产基础设施脆弱性，降低水患对农田的影响，保障和增加受益群众经济收入。然而，在洪灾受灾面如此广泛的情况下，“我们能支持到的灾后重建地区很有限，灾后重建相对缓慢和长期，往往难以引起捐赠人的重视，这也是灾后重建中面临的最大困难之一”。

洪水巨灾保险为什么难推出？

程晓陶表示，经济社会发展到新的阶段，对安全保障的要求必然提高，传统的救灾模式难以解决洪灾带来的问题，应有新的机制应对灾害风险。从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，这对现代化防洪安全保障体系构建与能力建设提出新的需求。

程晓陶举例介绍了国外洪泛区管理体系的理念。首先，国家把风险告知老百姓：你要到这里生产，要知道存在洪水风险，要选择适应风险的发展模式；然后，地方政府要有风险评估的能力；另外，损失不仅是用工程措施来解决，如果风险能控制在可承受的限度之内，还可以建立保险制度，通过保险分担。

洪灾是常见的自然灾害之一。北京师范大学减灾与应急管理研究院副教授叶涛对《财经》记者表示，目前地球各类自然灾害所造成的损失中洪涝占40%，地震占15%，干旱占15%，可见水灾损失所占比例之大。

在中国，近年来长江流域洪涝灾害最集中。南京信息工程大学灾害风险管理研究院院长姜彤告诉《财经》记者，在全球变暖背景下，长江流域气候变化的总体趋势是洪水频率和强度会增大，干旱的频率和强度也在增大。

今年因长江、太湖发生流域性大洪水，再次引起建立洪水巨灾保险制度的讨论。专家们经常类比的是国外的巨灾损失和保险理赔情况。根据瑞士再保险公司（Swiss Re）发布的研究报告，2017年度亚洲灾害事件造成的经济损失估计为310亿美元，大部分是洪水造成的，其中50亿美元由保险支付。北美地区的保险理赔比例最高，保险理赔占到灾害损失的48%。

值得注意的是，关于洪水等自然灾害巨灾保险，政府救灾和保险之间存在博弈。叶涛介绍，国外存在一个观点，即如果政府提供救济，实际上会挤出由市场提供的洪水保险，公众不会选择自愿投保。因此，存在政府和市场的边界划分问题。

一种解决思路是考虑最基本的保障由政府救济提供，适用低收入人群或极端脆弱人群，在此基础上公众可以选择购买洪水保险，以建构更加全面的保障；另一种思路是依托巨灾保险，整合政府救灾与保险补偿。广东推行的巨灾指数保险与此类似，利用政府常设救灾资金，代表辖区内全体居民购买巨灾保险，并利用保险赔付取代传统救济，“有效解决自然灾害损失补偿中政府救灾与保险赔付之间的‘挤出’问题，并解决了公众保险意识不强、自愿参保率低的问题”。

中国从1999年即开始酝酿建立巨灾保险制度，主要适用洪水、地震和台风。其中，地震巨灾保险目前走在前列，2016年中国推出地震巨灾保险。目前还未建立国家层面的洪水巨灾保险机制。

叶涛表示，中国虽然没有单独的洪水保险，但一些地区的家庭财产保险和企业财产保险里面，会涉及到包括洪灾在内的自然灾害风险。中国农业保险逐步形成了由自然灾害（暴雨、洪水、内涝等）、各类疫病和疾病、政府扑杀等共同构成的多灾因综合责任保险。另外，一些地方在进行不同探索，除广东省巨灾指数保险，深圳市和宁波市推进综合性巨灾保险，提供多灾种风险保障。

据叶涛了解，目前中国地震巨灾保险的参保率并不理想。从需求角度来讲，中国公众对于保险的需求，主要集中在寿险，家庭财产险方面则主要是车险。他认为，建立洪水巨灾保险，目前还有一些科学问题有待解决，比如巨灾风险模型，需要整合气象、水文、地形等各项数据，还有费率的精准制定。

2020年5月31日，国务院办公厅关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知，涉及的自然灾害类型主要有地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害等。普查内容包括主要自然灾害致灾调查与评估，人口、房屋、基础设施、公共服务系统、三次产业、资源和环境等承灾体调查与评估，重点隐患调查与评估，主要灾害风险评估等。

“这可能会形成我们国家的第一张真正的洪水风险图，对于中国洪水风险的研究和开展洪水保险的专项试点，实际上又在往前推进。”叶涛说。

（应受访者要求，文中丁卫刚为化名）