后疫情时期的中国经济“双循环”新发展格局当中，都市圈和城市群建设正在被置于更加突出和重要的位置。

2020年10月，中共中央政治局审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》并指出，当前中国发展的国内国际环境继续发生深刻复杂变化，推动成渝地区双城经济圈建设，有利于形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，有利于拓展市场空间、优化和稳定产业链供应链，是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的一项重大举措。

截至目前，中国已经形成了京津冀、长三角、粤港澳、成渝、中原、山东半岛、长江中游等规模较大的城市群。一般而言，每个城市群之中至少有1个－2个比较有影响力的都市圈。例如，在中国经济最发达区域之一的长三角城市群，就形成了“一超多强”的都市圈发展格局。“一超”指的是上海都市圈，“多强”指的是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈等。在许多业内专家看来，随着成渝城市群有望发展成为中国经济的第四个增长极，现阶段中国需要把都市圈建设提升到应有的战略高度，以现代化的都市圈来支撑世界级的城市群建设，并以此来连接和助力国内与国际经济的双循环。

中国社会科学院世界经济与政治研究所全球宏观经济研究室主任、研究员张斌对《财经》记者表示，“当前中国正处于从中低收入国家向高收入国家、从农业社会和工业社会向服务业社会迈进的关键阶段，经济发展的最大推动力从钢铁、水泥、化工等工业品生产，正在转向科研、教育、医疗等有助于生活品质升级的人力资本密集型服务业发展，或者说是中高端服务业的发展。在此过程中，中国要把都市圈发展摆在更加重要和突出的位置，以都市圈建设来提升人力资本，促进科研、教育、医疗等服务业发展，推动经济增长模式的转型。”

中国区域科学协会理事长肖金成告诉《财经》记者，“都市圈的核心城市一般是人口大于300万人、产业基础雄厚、具有较大影响力和吸引力的大都市。都市圈要想发展好，就要避免要素向核心城市集聚的极化效应，充分发挥核心城市的辐射带动作用，通过合理的规划、布局，让要素向核心城市的周边地区疏解，实现都市圈内部交通、市场、公共服务一体化，建立起包括大、中、小城市和农村在内的城乡融合、区域协调的合理发展体系。”

“十四五”期间中国可重点发展30个－50个都市圈

面对着新冠肺炎疫情带来的巨大挑战以及中国经济发展面临的新阶段、新形势，2020年5月14日，中共中央政治局常委会会议首次提出，“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，此后“双循环”新发展格局在多次重要会议中被提及。

肖金成对《财经》记者分析称，首先，“双循环”是以国内大循环为主体，意味着中国要扩大内需、提振消费、打造统一市场。在此过程中，要建立“轨道上的都市圈”，以此来促进核心城市和周边地区的产业发展，提升城镇化水平，拉动投资需求和消费需求。其次，要通过城市群中不同城市之间的交流合作、优势互补，带动各大城市的创新能力、综合实力、国际品牌知名度、影响力的大幅提升，以此来提升整个城市群的国际竞争力，促进国内、国际双循环。

《财经》记者从《成渝城市群发展规划》中看到，未来成渝城市群将继续围绕长江上游航运中心和重庆成都两大核心，建设以高铁、城际和高速公路为骨干的交通路网结构，促进城市群一体化的发展，内部产业结构将逐渐从竞争走向互补。重庆将发挥汽车整车和零部件配套产业体系全的优势，积极成为川渝两地汽车整车制造企业的零部件供应商；成都则利用科技创新资源优势，提升汽车研发创新能力，在汽车产业发动机、变速箱等关键零部件领域取得突破；其余城市积极承接产业转移和产业配套。

2020年上半年发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》则提出，以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平。加强都市圈间合作互动，高水平打造长三角世界级城市群。推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范，等等。

在肖金成看来，“十四五”期间中国应当着力促进都市圈发展，可以重点推进30个－50个左右的都市圈建设。“城市群的不同都市圈之间具有竞争关系，需要通过加强规划和合作，促进分工，实现不同都市圈的腹地相互覆盖。以成渝城市群为例，成都和重庆之间相距约300公里，意味着成都和重庆这两个都市圈都要发挥150公里的辐射力。两个都市圈之间要相向发展、加强分工合作，把交界地区的经济发展起来，最终实现整个区域经济的一体化发展。”

都市圈和城市群建设助力解决“双循环”的堵点

近年来，在中国新型城镇化的建设过程中，城市群已经成为国内区域经济一体化发展的主要形态。2020年5月22日，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大三次会议作政府工作报告。政府工作报告指出，加快落实区域发展战略。继续推动西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展。深入推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展。

中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所助理研究员马燕坤对《财经》记者分析称，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，核心在于千方百计扩大内需，战略重点在都市圈和城市群。以京津冀、长三角、珠三角三大城市群为代表的中国十大城市群利用全国十分之一的土地面积，承载了全国近二分之一的常住人口，创造了全国六成以上的经济产出。以上海都市圈为首的中国十二大都市圈利用全国不到十分之一的土地面积，承载了全国近三分之一的常住人口，创造了全国近一半的经济产出。可以说，如果都市圈内外部和城市群内外部都能充分循环起来，国内大循环就形成了，参与国际大循环也就有了重要依托。

从发达国家的经验来看，城市群的发展带动了很多发达国家和地区的经济发展，比如在美国，形成了以纽约为中心的东北部大西洋沿岸城市群和以芝加哥为中心的北美五大湖城市群等；在日本，形成了以东京为中心的太平洋沿岸城市群；在英国，形成了以伦敦为中心的英伦城市群；在欧洲，形成了以巴黎为中心的欧洲西北部的城市群，上述几大城市群都是各个国家乃至世界经济的核心地带。其中，美国三大城市群——大纽约地区、五大湖地区、大洛杉矶地区所创造的GDP占全美国的60％－70％；日本的大东京地区、大阪神户地区、名古屋地区创造的GDP占全日本70％左右。

张斌告诉《财经》记者，“当前，中国经济发展最大的短板就在于人力资本密集型服务业的供求不平衡，诸如科研、教育、医疗、金融、法律、文化、娱乐等中高端服务业供给改善缓慢，不能满足人民群众日益增长的需要。都市圈能够实现人的大规模集聚，是知识积累和传播最有优势的地方。未来，中国应当通过建设都市圈来发展中高端服务业、改善公共服务配套、提升供给效率，进一步提升人力资本、提高人民群众生活水平，促进知识积累和传播，打通经济双循环过程中的堵点。每个城市都有不同的资源禀赋，应当让城市根据自身特色开展公平的竞争，但是所有的城市都应当对外来人口秉持开放友好的态度，降低准入门槛，改善土地供应，让低收入群体也能享受好的教育、医疗和住房等公共服务配套。”

马燕坤认为，都市圈和城市群都属于经济发展优势区域，应该通过完善城镇体系、优化功能分工、解决“大城市病”问题、增强外围城市的吸引力等途径，让都市圈和城市群创造更多的经济产出，并承载与经济集聚相匹配的常住人口，产生更多的需求。无论是都市圈，还是城市群，一般是自然发展形成的，但可以通过规划或政策发挥约束或引导作用。

都市圈和城市群发展亟需优化产业布局和分工

早在2019年，国家发改委就出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》中提出，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。《意见》中还提到，近年来，中国的都市圈建设呈现较快发展态势，但城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。

肖金成对《财经》记者表示，都市圈发展过程中，核心城市对外围地区存着在一定的虹吸效应和极化效应，如何将其转变为辐射效应，值得人们深思。目前来看，通过合理的产业规划和政策，能够实现都市圈产业结构的优化和调整。在都市圈建设过程中，核心城市不能所有产业都发展，而是要通过优化产业布局和分工，将劳动密集型企业等相关产业向外围的区域疏解，在都市圈培育新的经济增长极，加快建设承接产业转移的“反磁力中心”，避免“大城市病”。

马燕坤告诉记者，目前，中国都市圈和城市群发展普遍存在核心城市的辐射带动功能不强、城镇规模等级结构不合理、协同发展不足等问题，这些问题的背后则是行政壁垒严重、要素流动不畅、营商环境不佳、协同发展机制不完善等方面的体制障碍，应通过重点支持外围城市改善营商环境、建设高水平产业集聚平台、均等化基本公共服务供给、与核心城市共建共享产业园区等方式，增强外围城市对产业转移的承接能力，增强外围城市对人才和人口的吸引力，加快提升外围城市的经济发展水平。同时，应通过建设用地指标倾斜、产业结构和空间布局优化、城市治理能力和水平提升，缓解核心城市的“大城市病”问题，加快推进基本公共服务常住人口全覆盖和农业转移人口市民化。

恒大集团首席经济学家任泽平在《中国已经进入都市圈城市群时代》一文中预测，到2030年，1.7亿新增城镇人口的约80％将分布在19个城市群，约60％将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等七大城市群。从城市和都市圈来看，到2030年，中国有望形成10个以上（北京、上海、天津、广州、深圳、重庆、武汉、成都、南京、东莞等）1000万级城市和12个以上（上海、北京、广佛肇、深莞惠、郑州、成都、杭州、苏锡常、青岛、重庆、武汉、南京等）2000万级大都市圈。

马燕坤认为，与发达国家相比，中国的都市圈和城市群在经济体量、经济密度、经济发展水平、经济综合实力、居民收入水平等方面都还存在很大的差距。未来，中国都市圈和城市群应强调集聚发展、集群发展和集约发展，以地均产值论英雄，以人均收入论英雄，以产均耗能论英雄，在做大做强经济体量的同时，更应强调经济发展水平和居民收入水平的提高。