国铁集团上半年扭亏为盈,铁路改革如何持续加速?

来源:《财经》杂志 2024-09-07 21:24:17

来源 | 《财经》杂志 作者 | 《财经》实习生 潘桢甄 编辑 | 王静仪  

正确界定自然垄断环节和竞争性环节、吸引社会化资本参与,是长期改革的关键

2024年上半年,国铁集团扭亏为盈,负债水平也在降低。

8月31日,国铁集团披露了2024年上半年财务决算:营收5794.31亿元,同比减少0.22%;净利润17.37亿元,去年同期亏损110.86亿元。

尤其值得关注的是,负债水平由去年同期66.16%下降至如今的64.55%。数字显示,上半年国铁集团总负债6.21万亿元,较上年同期增长1.8%;同期总资产9.62万亿元,同比增加4.34%——这是自2015年国铁集团前身铁路总公司负债率达到65.6%后,10年来负债率首次回落至65%以内。

《中国经营报》援引国铁集团人士报道,近年来,国铁集团积极推进权益性融资,资本运营成效显著。其中铁路客货运输的不断向好以及多元经营带来的稳定现金流,使国铁集团总资产增幅连续大幅跑赢总负债增幅,负债率水平终得以下降。

铁路改革正在持续加速。2024年7月21日,中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》,再次释放出“推进铁路体制改革”的信号。

西南交通大学交通运输与物流学院副教授、交通公共政策研究中心研究员左大杰告诉我们,铁路系统复杂、庞大,改革涉及的方面众多,核心环节是准确界定铁路行业的自然垄断环节和竞争性环节,按照公益性与商业性分类对铁路基础设施和运输服务进行区分,这是进一步全面深化铁路改革的“牛鼻子”。

站在负债率回落至10年前水平的节点,铁路改革走过了怎样的历程?未来又有怎样的发展方向?

铁路改革牵动人心

铁路作为大多数中国人长途出行的第一交通方式,种种改革牵动人心。

而铁路市场化改革作为牵一发而动全身的庞大工程,已有约40年历史,最早可以追溯到改革开放。

相比石油、煤炭、民航、邮电等产业,铁路体制改革的路走得尤为漫长、艰难,在这几个产业中,铁路是最后一个实现“政企分开”的。

早期中国铁路市场化改革可谓一波三折。

早在1998年,受到财政赤字等问题的影响,针对柳州、南昌、呼和浩特和昆明等铁路管理局,时任铁道部开始实行“资产经营责任制”试点改革,将部分权限下放到各地路局,在允许地方自主经营的情况下,以是否能自负盈亏来考核地方路局领导。

当时中国经济正弥漫“国退民进”的风潮,越来越多大型企业试水体制改革,随着电力、民航、电信陆续推出改革方案,铁道部的改革压力与日俱增。

图源/IC

2000年铁道部明确提出“网运分离”方案,对全路进行“网运分离”改造,把客运、货运与路网分开。但铁道部经济规划研究院拟定的《铁路体制改革方案》却始终未获得国务院的批准。

2002年时任铁道部部长傅志寰回应改革方案推出迟缓时,提到了两个因素:一是铁路运能紧张,需要国家宏观调控,“比如说春运,我们只能停下一部分货运来保证客运,这时候的客运并不赚钱”;二是“铁路是一个比较复杂的大系统,这个系统的改革要十分小心。”

彼时,中国铁路有独立的铁路公检法系统、通信网、教育系统和卫生医疗系统,改革牵一发而动全身,铁路改革持续缓慢推进。

最终在2013年,铁路改革终于迈出历史性的“关键一步”。十二届全国人大一次会议第四次全体会议表决通过《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定(草案)》,批准《国务院机构改革和职能转变方案》。

方案明确,实施铁路政企分开改革,撤销铁道部,组建国家铁路局和中国铁路总公司。

64岁的铁道部正式退出历史舞台,一分为三:一部分企业职能剥离出来,成立总公司;一部分属于综合性管理职能,比如规划、政策、法规的制定等,划给交通运输部;一部分安全生产监管的职能,专门成立国家铁路局,由交通运输部管理。

次年中央领导来中国铁路总公司考察时称,国务院机构改革,撤销铁道部,组建中国铁路总公司,是深化改革的重大举措。过去,铁路通过扭住政企分开这个“牛鼻子”,在转观念、改体制、换机制上啃“硬骨头”“革自己命”,做了大量工作,各项改革平稳有序,转型发展成效明显,对国企改革具有示范作用。

图源/IC

从追赶到引领的新时代10年

2013年,铁路实现“政企分开”的这一年,中国铁路总里程达到了10.3万公里,其中高速铁路运营里程达到了1.1万公里,位居世界第一。

2017年,中国铁路总公司制定了“三步走”战略,即按照“非运输企业-铁路局-总公司”来完成公司制改革。

在此背景下,18个铁路局加快公司制改革步伐。2017年年末,中国铁路总公司所属铁路局均改制为集团有限公司,法人治理结构基本形成,新旧体制实现平稳过渡。

2018年,铁总通过股权转让确定与腾讯、吉利控股携手建设经营动车组WiFi平台,这也成为铁总万亿级混改的第一单。

2019年6月18日,“中国国家铁路集团有限公司”正式挂牌,标志着自2017年始的铁总公司制改革“三步走”顺利落定,铁总改制完成最后一跃。

改制后的国铁集团,既能更灵活地参与市场化竞争,又为推动公司股份制改造创造了先机。

同期,中国铁路发展持续踏步前进。

2013年至2023年10年间,全国铁路固定资产投资7.7万亿元,是上一个十年的1.9倍,全国铁路营业里程由9.8万公里增加到15.5万公里,较十年前增长58.6%,高铁由0.9万公里增加到4.2万公里,增长351.4%,还开出了6.5万列中欧班列。

刚刚过去的2023年,成为国铁集团经营业绩历史上最好的一年,1.25万亿元的总收入与33.04亿元净利润,双双打破历史纪录。

中国高铁实现了从“追赶”到“引领”的重大跨越,但改革的任务远远没有完成。

左大杰认为,尽管中国铁路发展处于世界领先水平,具有四个“世界一流”,即基础设施世界一流、技术装备世界一流、运作管理世界一流、职工素质世界一流,但长期以来,中国铁路运输难以完全适应市场化,盈利能力偏弱,还本付息压力大,投融资渠道有待通畅,可持续发展水平有待提高。

从负债水平水平来看,截至2023年12月31日,国铁集团负债6.13万亿元,较上年同期6.11万亿元增加0.33%,同期总资产9.35万亿元,同比增加1.63%。由于国铁集团总资产增幅跑赢总负债,使负债率明显回落,由2022年的66.38%减少到2023年的65.54%。

进入2024年上半年,负债水平继续降到65%以下。同期国铁集团总负债6.21万亿元,较上年同期增长1.8%;同期总资产9.62万亿元,同比增加4.34%。

高负债的背后,是中国铁路“筹钱难”,引入社会化资本成为必需。不过,铁路建设投入大,投资回报率不足,仍是铁路运营的重要问题。

以开通了中国首条民营控股高铁的浙江省为例,浙江省交通投资集团有限公司宗心晓在《关于浙江省合资铁路改革发展面对问题及应对策略的思考》中表示,据测算2020年浙江省地方控股合资铁路经营亏损约10亿元。随着地方控股铁路相继建成,2025年起,预计全省地方控股铁路平均每年亏损约50亿元,且有进一步扩大趋势。省方控股和独资的存量铁路经营存在较大的现金流缺口。

正确界定自然垄断环节 和竞争性环节是关键

2024年7月21日,中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》,再次释放出“推进铁路体制改革”的信号。

这份纲领性文件,重点部署未来五年的重大改革举措。其中提到,铁路行业要进行自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革,健全监管体制机制。

怎么样让社会资本更多地参与,一直是铁路改革的重中之重。左大杰告诉我们,划分自然垄断环节和竞争性环节,就是调动社会资本参与的好方法。

一般认为,自然垄断环节的特点是资本密集型、长周期投资和高度市场准入壁垒,竞争性环节的特点是投资回报快、市场竞争激烈。从铁路行业角度看,前者包括铁路网络中的基础设施,后者包括运输服务等,从铁路网络来看,前者包括国铁集团管理的铁路干线,后者包括地方铁路和市域铁路。

图源/IC

“以前铁路主要是从技术属性和投融资主体来区分,分为国家铁路、地方铁路、专用铁路、铁路专用线。十多年来的实践证明,这种分法可能并不能解决问题。新时代铁路改革必须引入新的分类维度,按照公益性与商业性分类,把铁路基础设施视为垄断性、公益性环节,把运输服务视为竞争性、商业性环节,则二者各得其所。”左大杰指出。

在实践层面,瑞银证券研究部总监徐宾对我们表示,这意味着“网运分离”的改革趋势,将重资产和轻资产的部分分离。“网”是基础设施,建设动辄数百亿元、数千亿元,社会资本较难参与;“运”是铁路运营,可以引入国企、民企的多元主体,让各类资本各得其所。

左大杰分析,未来铁路改革的目标,一是自然垄断环节与竞争性环节由不同的市场主体经营,自然垄断环节保障基础设施的供给质量,竞争性环节市场化改革,客运票价和货运运价与市场接轨,有升有降,各种供给多样化,全方位满足市场需求;二是投融资渠道畅通,国有资本优先布局于自然垄断环节,非国有资本主要布局于竞争性环节;三是积极推进股份制改造,盘活铁路存量资产。

图源/IC

“中国铁路投资的回报率还不够高,如何让社会资本更多参与,这是铁路改革的重点环节。”徐宾认为,要提高投资回报率,首先要将轻资产的运营环节单独拆分,其次允许实行市场化的票价水平、盘活铁路沿线以及车站沿线的土地资产。有了合理的回报率,才能引入更多社会资本。

中国铁路已经处于世界领先水平,如何通过改革的深化,持续保持领先地位,是下一阶段的核心命题。