近期，有关“一揽子增量政策”中积极财政政策的内容受到市场的格外关注。在10月12日的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措：一是加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务；二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升其抵御风险和信贷投放能力，更好服务实体经济发展；三是叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳；四是加大对重点群体的支持保障力度。另外，蓝佛安表示，除以上四点已进入决策程序的政策外，还有其他政策工具正在研究中，比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。至此，积极财政政策的大致框架已基本展示出来。
就市场关注的“放水”规模而言，财政部并没有提出具体的规模，财政部解释称，具体的规模将在履行特定程序后才能最终确定。因而，财政政策的力度大小目前还不能作出准确的评估。不过，由于没有涉及到一些机构预期的大规模民生保障、以及刺激消费等内容，整体可能不会像有些人预计的十万亿元那样的规模，更不是像欧美国家的“超级宽松政策”的“大放水”。
从财政预算的情况来看，财政部部长蓝佛安强调，中国财政有足够韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标。“我们将多措并举、综合施策，确保全年实现收支平衡。”一般预算的缺口，一方面总体上可能并不像外界估计的那么大，另一方面可能通过历年结余或者央企利润等其他资源进行补充和调整。这意味着预算支出扩大的可能性几乎没有，扩大一般预算赤字规模的可能性也不大。虽然其强调中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间，但至少目前在中央看来，还没有需要扩大赤字的必要性。那么，如安邦智库所预期的，财政部的增量政策并不会扩大预算规模，增量更多来自特别国债、地方专项债等特殊性财政资源，来自财政一般预算之外，因而这些政策也并不是一个常态化的安排，是应对当前经济形势的短期逆周期调节。
当然，这些政策对于经济稳定和增长还是具有积极的作用。发行特别国债补充大型银行资本金，可以通过银行体系扩大整体对实体经济的信贷支持，起到撬动金融杠杆的作用，另外也会增强金融机构的风险保障能力，起到防风险的作用。专项债用于收储土地和保障性住房，将稳定地方土地市场，帮助问题房企出清存量土地，这对促进房地产市场“止跌回稳”具有积极作用。增加地方专项债额度置换隐性债务，虽然是存量债务置换的“化隐为明”，但也有助于地方降低利息成本支出、延长债务期限，有助于缓解地方广义财政压力，腾出资源用于发展和民生保障。不过，考虑到特别国债和地方专项债的审批和发行流程，这些政策真正发挥作用可能有一段时间，更可能要等到下一年。
对于超长期特别国债的发行而言，目前披露的信息显示，增量用于补充大型商业银行资本金。相关的做法此前也有先例。同时，超长期特别国债应不受国债限额的约束。不过，整体规模上可能不会增加太多，预计仍会在万亿元左右。从今年首次发行超长期特别国债的情况来看，截至9月末，超长期特别国债发行0.75万亿元，完成全年额度的四分之三。按照安排，超长期特别国债将在11月16日之前发行完毕。考虑到正常的国债发行，新增超长期特别国债在年内的两个月发行完毕的难度不小。另外，考虑到资金筹措和注资的手续和流程，资本补充到位，并真正发挥撬动金融杠杆的作用恐怕更需要时间。
财政部提到的专项债用于土地储备、保障房收储等扩大范围的政策，由于涉及到专项债项目的申报、审批等问题，考虑到今年的专项债发行已经到了尾声，如果不能更改资金用途，也很难在年内起到作用。同时，在常规的专项债限额范围内，可能的增量并不多，更多还是会有结构上的调整，将增量专项债资金优先用于房地产相关领域，而基建等其他项目则需要进行调整和压缩。这或许是地方政府需要面对的取舍选择。
对于地方财政而言，此次增量政策最大的利好在于帮助其解决最大的隐性债务化解的包袱。蓝佛安表示，为缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。其特意强调，“需要强调的是，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力。”当然，发行专项债置换隐性债务，只是“化隐为明”，并不是削减债务，也不是中央“兜底”，但除了拉长期限，缓解隐性债务的即期偿债压力外，也会大幅降低地方政府的债务成本，为其节省大量的利息支出。
就化债规模而言，作为比较，2015年至2018年间，置换债发行规模超12万亿元；2023年7月政治局会议的“制定实施一揽子化债方案”指引下，2023年四季度全国28省市发行1.39万亿元特殊再融资债用于偿还存量债务。如果考虑到一次性化债“力度最大”，则此轮化债的规模还是值得期待的。这可能意味着地方政府债规模超过限额。这个矛盾或许同样需要进行“特殊”处理。另外，未来一段时间内，地方政府新增债券中的再融资债占比会大量增加，但如果考虑到限额的问题，其他项目恐怕还是会受到影响。债务置换将是未来几年地方财政需要解决的一个重点所在。
从具体的几项内容来看，本轮财政政策是在广义财政收支下滑的情况下推出，其针对的还是维持财政收支稳定、改善房地产、地方政府债务压力，还是在于稳定需求、稳定预期。长期来看，有关超长期特别国债的规模和使用的范围，可能是未来财政政策中的一个大的变量。同时，在央行开始入市参与国债买卖作为货币政策工具的情况下，国债发行与央行的政策配合也是未来财政政策变化的一个新的内容。同时，财政方面还是需要在财税机制改革、政府债务管理等方面予以关注。对于地方政府债务风险，整体会继续落实“一揽子化债方案”，一方面减轻地方政府债务负担，另一方面推动地方融资平台的转型。需要指出的是，此轮财政政策的增量举措，是在中央提出高质量发展、推动新质生产力的新要求下推出的，有着经济结构调整“立”与“破”的考虑，在“立”的过程中，避免部分领域下跌过快，保障经济实现软着陆，而不是重新刺激高增长。财政政策加力的重点还是在于安邦智库此前所预期的“填坑”之举。同时，确保政策的一致性以及可持续性同样至关重要。
推动高质量发展，仍然是一个“立”与“破”的过程。安邦智库首席研究员陈功曾谈到，积极财政政策的重点不在于“给多少钱”，而在于引导改革的方向。（来源：安邦咨询）
