11月8日，十四届全国人大常委会第12次会议举行闭幕会，会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。议案增加了地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务。议案提出，为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。此外，还将在五年内合计安排4万亿元新增专项债额度用于化债。

具体来看，本次会议部署了地方政府化债的三大措施：新增6万亿元限额、专项债运用以及棚改专项安排。一是新增债务限额。议案提出，在压实地方政府主体责任的基础上，建议新增6万亿元的地方政府债务限额，用于置换存量隐性债务。按照此安排，2024年底，地方政府专项债务限额将从目前的29.52万亿元提升至35.52万亿元。此外，从2024年起，将连续五年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元用于化解债务，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上此次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，地方政府化债资源将直接增加至10万亿元。二是专项债运用。为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施，即2024—2026年每年发放2万亿元。三是棚改专项。对于2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，确保债务平稳化解。

总体来看，本次化债规模超出预期，是近年来规模最大的债务化解行动。计划五年内通过10万亿元直接资金投入，加上2万亿元的债务自然到期，共计化解12万亿元隐性债务。预计到2028年，地方政府需化解的隐性债务总额将从当前的14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，年均化债规模将从2.86万亿元缩减至4600亿元，降幅超过五分之四，极大缓解地方政府的债务压力。但这也意味着，未来几年仍有2.3万亿元隐性债务需通过其他方式化解，预计主要通过以下几种方式：一是将或有债务市场化融资逐步转为企业经营性债务；二是由企事业单位与金融机构协商，通过借新还旧或展期偿还；三是通过出让政府股权、经营性国有资产权益及资产证券化等方式盘活偿债；四是通过安排年度预算资金及盘活财政存量结余资金偿还。目前来看，这些化债措施对地方财政的压力相对较小，通过这些方式足以实现对剩余隐性债务的有效化解。

自2015年以来，中央不断加强地方政府债务管理，通过“开前门、堵后门，化存量、遏增量”，进一步完善“借、用、管、还”全流程债务风险管理机制，从而建立了更规范的债务管理制度。但是，随着内外部宏观形势的变化和大规模减税降费政策的推行，虽然宏观税负下降，但地方政府的支出责任却未减少。在一般债与专项债难以满足支出需求的情况下，一些地方政府通过融资平台举债等方式缓解财政压力，导致隐性债务激增。

为应对地方债务问题，国家已实施四轮债务置换。第一轮（2015—2018年）：为落实《预算法》，通过发行12.2万亿元地方债置换非债券形式的存量政府债务，将其转化为债券形式。这部分债务已纳入政府管理，不属于隐性债务。第二轮（2019—2021年9月）：主要针对建制县，通过发行置换债券和特殊再融资债券，化解债务总规模达8185.9亿元。第三轮（2021年10月—2022年6月）：在北京、广东和上海试点全域无隐性债务，三地分别发行3252.3亿元、1134.8亿元和654.8亿元特殊再融资债券，总规模5041.8亿元，推动隐性债务清零。第四轮（2023年10月起）：落实中央“一揽子化债”计划，截至今年10月底，各地已合计发行超过1.7万亿元的特殊再融资债券。同时，启动特殊新增专项债券发行，用于置换隐性债务及清理企业欠款。

值得注意的是，本次新增限额全部用于专项债，将隐性债务直接转化为专项债务，大幅提升债务置换速度和效率。相比以往需甄别项目的再融资债券，此次直接转化简化了流程，预计每年完成2.8万亿元债务置换目标，其效果接近2015年的“债务置换”方案，有助于加速化解隐性债务问题。

安邦智库首席研究员陈功认为，本次化解地方债务新政对经济具有多重积极影响。首先，将有效提高政府消费支出，部分资金将用于维持政府的基本运作，有助于稳定地方财政。同时，资金通过债务置换回流银行体系，有利于稳定金融系统。当前，部分地方隐性债务规模庞大，利息负担沉重。因此，本轮大规模专项债务置换将减轻地方政府的利息负担，缓解债务压力。据估算，未来三年内集中安排的8.4万亿元专项债务置换，将显著减少地方需消化的隐性债务总量，预计五年内累计节约利息支出约6000亿元，为地方财政“减负”。

其次，此次债务置换还将释放更多资源和政策空间。一方面，地方政府原本用于化解隐性债务的财政资源将被腾出，用于促进经济发展和改善民生。另一方面，减少债务压力将扩大地方政府的政策操作空间，允许其加大对投资、消费及科技创新的支持力度，从而推动经济稳定增长和结构调整。更重要的是，将地方政府从债务风险中解放出来，使其能够集中精力推动高质量发展，畅通资金链条，增强发展动能。

最后，还需要注意的是，到2028年后，这一轮政策将推动地方债务管理更加规范透明，坚决遏制新增隐性债务。财政部部长蓝佛安表示，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务。财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。

此外，本次全国人大常委会会议并未公布更多增量政策方案，原因在于其主要职责是审议地方债务限额和预算调整，如年内增发国债及地方政府限额调整。市场预期的专项债支持房地产等具体资金投向，应由发改委、财政部制定方案。此外，2023年的专项债额度已基本用尽，调整投向预计将使用2024年的额度。关于特别国债注资商业银行，紧迫性较低，预计年底或明年初启动发行，而超长期特别国债需待今年项目资金用完后再增发。截至9月底，“两重”项目开工率仅为50%。

因此，未来财政政策的增量举措可以说是“剑在鞘中”，我们预计也将在适当时机推出。具体来看，增量政策将聚焦于两方面。一是增加财力投入，包括提升财政赤字、扩大债务规模，以及通过发行特别国债来补充商业银行核心一级资本，并继续推进超长期特别国债的发行。二是优化现有政策措施，重点包括推动支持房地产市场健康发展的税收政策（此前已按程序报批，预计近期出台），扩大专项债使用范围，以及弥补年度财政资金缺口。（来源：安邦咨询）