国务院办公厅12月25日发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，对地方政府专项债券的发行、使用及管理提出了新的改革意见。这可以说是2015年地方政府专项债问世以来，其管理模式最大的变化。整体来看，这种变化提高了发行的便利度，增强了审核的透明度，在财政政策支持经济力度不断加大的背景下，地方政府专项债正在从项目管理转向规模管理，逐渐成为常态化的政府性融投资工具。
本次改革的背景，还是在于经济增长的持续放缓下财政政策提质增效的需要。专项债政策实施近10年以来，专项债使用范围面临约束，以及投资效果下滑。一方面，持续多年后，地方能够用于专项债的投资项目储备面临不足；另一方面，一些投资项目并没有取得此前预期的效果，地方面临较大的偿债压力。此前，10月份，财政部在发布一揽子增量政策时，曾对专项债改革进行了“吹风”，表示要建立健全专项债管理政策制度，指导地方提升专项债项目质量，持续发挥专项债在带动扩大有效投资、稳定宏观经济大盘等方面的重要作用。就改革的内容，财政部副部长王东伟当时提到，“要研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本，切实推动高质量发展。”其提到了，扩范围、强机制、严管理的三大主要改革内容。目前来看，国务院办公厅新的改革意见，和此前财政部吹风的内容基本一致。其目的还是在于提高财政资金的效率，提高地方政府的积极性，推动政府性投资的“提质增效”。
从专项债投资内容来看，新的意见提出专项债转向“负面清单”管理。新的政策将从此前的“黑白名单”，转向单一的“黑名单”管理，不再设置投资范围，负面清单之外的项目都可以纳入专项债项目范围。鉴于中国各地区的特点和区域复杂性，这有利于地方政府能够因地制宜地开展相关专项债投融资活动。同时，负面清单管理也增加了审核的透明度，有利于地方建立长期的投资规划。至于负面清单的内容，其主要还是涉及商业性的房地产开发，一般经营性的投资项目，以及完全无收益的项目。另外，专项债资金只能是用于投资，不能用于一般性支出，包括利息支出。这样的负面清单，重申了此前禁止的项目，变化不大。不过，其给一些收益不足的项目开了一个口子，当然，其他方面要求主体的投资和收益的平衡，以取代项目个体的不平衡。这是一个明显的转变。
专项债能否用于项目资本金的范围也有所扩大，同时继续实施“白名单”管理，即相关领域之外并不可行。此次《意见》直接将专项债可用作项目资本金领域从此前十多个扩大至22个，新纳入的基本都属于战略新兴领域范畴。其包括信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施等。同时，专项债项目用作资本金上限比例从25%提高至30%。不过，目前专项债用于资本金的比例并不高，远未达到上限。据机构测算，2024年专项债作资本金的比例为7.6%，根据企业预警通数据，2024年使用专项债作资本金比例最高的省份广西也仅达到15.59%。由此可见，专项债用于资本金比例提高对于地方而言，可能作用并不显著，专项债用于资本金范围的扩大，更有利于进一步发挥专项债支持新兴产业发展，有利于政府性投资的“提质增效”，不过目前其市场仍不够成熟，空间有限，并不太可能容纳更多的资源投入。
新的文件提到完善专项债券项目预算平衡。其提出，优化专项债券额度分配，做好项目融资收益平衡，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，严防专项债券偿还风险。完善专项债券项目“一案两书”制度。这个变化，在于其承认了个体项目可能出现收益不平衡的现状，但要求专项债发行主体能够“趋于平衡”，实际上变项目管理为主体管理，发行主体的不同项目之间有适当调剂的空间。这实际上增加了专项债项目的灵活性，允许“肥瘦搭配”式的投资建设。
另外，就偿债和付息而言，对于当前政府性基金中土地出让收入下滑，以及部分专项债项目收益不及预期的现状，此次《意见》要求，对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，避免出现偿债风险，给地方偿债资金来源增加了多样性和灵活性，其主旨还是在于化解风险，毕竟现在再融资债已经成为专项债发行的主力。另外，其进一步压实省一级政府的偿债主体责任，要求省级政府承担兜底责任。这种变化，其实还是在于对于专项债项目的管控在放松，转而以债务偿还责任作为规模约束，对专项债进行管理，相当于逐渐从项目管理，转向对发行主体的规模管理模式。地方对于专项债的自主性和灵活性得以增强。
此次专项债管理模式改革，最大的改变来自审核机制的变化。一方面，开展部分省份实行“自审自发”试点，下放审核的权力。实行“自审自发”试点的地区包括，北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新区。除雄安外，这些地方基本都是经济大省，东部省份占大多数，中西部只有湖南和四川，另外，12个债务高风险地区不在此列。对于地方而言，“自审自发”更像是推动地方管好、用好专项债的鼓励机制，是调动地方积极性和自主性，提升债务管理能力的一种新举措。当然，随着地方自主权的扩大，新的机制下，很可能带来区域之间的进一步分化，落后地区的压力会更大。另一方面，非试点省份，也由过去“一年一审”改为“一季一审”，推动审核常态化。这其实在于提升审核效率，节约专项债项目沟通、申报等程序性成本。对于国家发改委而言，这种常态化审核，其实有利于其提高审核效率，避免年度集中式审核带来的积压问题。对于地方而言，同样避免集中申报带来的季节性压力。常态化审核，意味着常态化发行，有利于地方投资规划和相应安排，避免发行高峰对于经济和金融的短期冲击和影响。
整体的放松，意味着地方专项债今年将扩大发行，作为“更加积极”财政政策支持经济的主要工具。当然，虽然整体上放松了审核、发行的约束和限制，允许地方在专项债发行、使用方面具有相应的灵活性和自主性，但这并非意味着地方可以更为“随意”地去使用地方专项债。实际上，新的意见对于专项债的“事中”“事后”管理进一步加强，并通过建立相关备付金、建立台账，以及备案等方式，增强专项债风险防控，并仍然强调坚决遏制违规使用问题。因此，权力下放的同时，意味着责任同样下放，而中央更倾向于加强对债务主体的管控，在“开前门”的同时，“堵后门”并没有放松，如化解地方隐性债务风险一样，中央依然秉承“只给额度不给钱”的态度，逐步压实地方的偿债责任。这其实对于地方政府的债务管理能力、投资管理能力都提出了更高的要求。（来源：安邦咨询）
