国务院办公厅日前印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，从7方面提出25条措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。从七个方面的内容来看，新的政策从投资内容、管理机制、考核机制、退出机制等方面对政府投资基金的运行提出了原则性的要求，基本覆盖了“募投管退”的投资各个阶段，实现了基金投资的全覆盖。就此而言，新的政策可以说是政府投资基金政策体系的顶层设计。
《指导意见》提出，一要找准定位，更好服务国家发展大局。聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。二要完善分级分类管理机制。明确对基金设立的分级管理要求，完善不同类型基金差异化管理机制，规范各类政府出资预算管理。三要加强统筹，整合优化布局。国家级基金与地方基金形成合力，省级政府加强本地区基金统筹管理。四要提升专业化市场化运作水平。规范基金运作管理，优化基金投资方式，充分发挥基金管理人作用。健全基金绩效管理，建立健全容错机制，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。优化基金发展环境，突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。五要优化退出机制，促进投资良性循环。拓宽基金退出渠道，鼓励发展私募股权二级市场基金、并购基金等，完善多层次资本市场体系，探索简化项目退出流程。六要强化内控建设，防范化解风险。健全风险防控体系，严肃财经纪律。七要加强组织保障。坚持和加强党的领导，加强部门协同，规范监管行为。
从投资方向和内容来看，政策上并没有明确具体的“白名单”或者“黑名单”，只是概括性地提出了一些原则。虽然国家政策支持的“两新”“两重”领域应是政府基金投资的重点之一，但政策上并没有把政府投资内容管理的重点放在资金可以进入哪些产业和领域方面，而是基于“长期资本”和“耐心资本”的要求，进行结果导向的事后监管；与此同时，政府性基金也可承担“救市”等“逆周期调节”的职责，为其赋予了政策角色。这意味着政府性基金在某种程度上并非完全市场化的投资基金，而成为政府影响市场的政策工具。这实际上和当前各级财政名下的土地基金的角色类似。
从政府性基金的管理来看，与国企管理和国资管理所强调的“国有资产保值增值”有所不同，强调了容错管理和全链条、全周期管理，突出了正向鼓励的激励方向。与此同时，政府性基金同样可以市场化方式，引入社会资本、引入基金管理人，这实际上和目前的市场化投资基金类似，也体现了国资管理体制的进步和升级。对于地方投资基金，新政策提出了由省级负责的分级管理体制，省以下的地方设立政府投资基金需要上一级政府审批。这对地方设立投资基金进行约束和限制。值得注意的是，其专门提出了不得“基金招商”的要求，但并没有对返投进行约束，只是“鼓励降低或取消返投比例”。这意味着地方政府虽然不能直接对企业投资进行影响，但可以通过基金管理模式间接起到招商引资的效果。
在目前越来越多的地方设立各类产业基金、风投/创投基金，推动股权投资的情况下，新的政策正是从国家层面对地方自发推进的这些基金投资模式进行了确认，同时也对国家层面的主权投资基金的地位和作用予以明确，并给出了规则和方向，使得政府投资基金的模式上升到国家政策的高度。就此而言，此前各地摸索的“苏州模式”“合肥模式”等各种政府投资基金的发展模式，也从尝试阶段，走向全面实施的新阶段。不仅如此，中投、国新等“国家队”同样在新的政策体系之下将在投资领域有了“大显身手”的机会。随着推动新质生产力发展越来越受到重视，以城投融资的债务经济模式未来也会逐渐衰竭。以推动科技创新发展为目标的“股权经济”代替传统的“土地经济”，也将成为推动城投转型的源动力，带来地方投资模式和发展模式的转变。
从当前的情况来看，从基建投资到创投/风投，再到成熟产业的并购重组，和不良资产的处置，政府性投资已经覆盖了企业发展的各个投资阶段，可以说是覆盖了企业发展的全生命周期。特别是在股权市场，随着“新国九条”、“国创投17条”等政策的陆续发布，政府性基金进入股市的市场环境和政策环境都已经进一步完备，国有资产的证券化程度将不断增加，未来股市的“国进民退”情况会进一步加深。从市场建设方面来看，在陆续清退“壳公司”，央行“入市”提供流动性后，股票市场环境也大为改观，给国资投资退出和国有资产的证券化创造较为良好的市场环境，带来新的市场空间。
不过，目前来看，不管是传统产业领域的“国进民退”，还是创投领域政府引导基金的兴起，政府性投资基金除了“财大气粗”的募资优势之外，在其他“投管退”方面并没有表现出更强的竞争力。从投资的全过程来看，恐怕仍不能完全依靠政府的国有资本实现“做大做强”的目标，仍需要社会投资机构，以及外资投资机构的参与，以提升投资能力。换句话说，在国有资本走向全面发展、承担越来越多发展责任的趋势之下，投资市场仍需要坚持市场化的原则，遵循市场投资的规律，避免国有资本独大的局面，避免政策因素过多影响产业投资和风险投资的决策。就此而言，股权经济更需要鼓励和扶持民间资本的参与，形成多元化、市场化的投资生态。
如果从更宏观的视角来看待政府性投资基金的兴起，其实际上和新的经济增长模式有关。目前在土地经济“熄火”的情况下，民间投资和外资基金都在不断退出，使得政府不得不承担更多的“稳增长”角色，寻求推动更多领域的投资，建立新的增长模式。安邦智库的研究人员曾经提到，股权财政是后土地经济时期，地方破解土地财政困局的一个主要突破的方向。那么，政府性投资基金体系的确立，和对市场的全方面介入，意味着经济增长模式已经开始从“土地经济”，走向“股权经济”。
中央经济工作会议曾经强调了稳住股市房市。从两大资产市场的情况来看，房地产市场的繁荣已经随着城镇化的放缓而一去不返；尽管存在各种问题，但股市成为未来仍具有成长空间的领域。与房地产投资不同，股权投资并没有太多空间的约束和限制，并非“土地经济”的资源型开发投资。因此，政府投资和其他社会资本一样，都将有一个转向的过程。这个过程实际上已经开始，而且随着各项政策对政府性基金地位和角色的确认，未来可能会进一步加快。
此前，安邦智库一位资深研究人员曾经提到“共同基金”的国企改革的“管资本”思路，也为地方财政提出了“财政进市场”的建议。相关的建议都指向“后土地经济”时期，经济发展和投资的新模式。有关政府性基金的政策其实同样体现了这种趋势。这不是某一领域、某一地方的转变，而是全面的市场趋势的转变。这意味着中国经济在经历了“土地经济”推动的快速发展时期之后，正在全面走入“股权经济”的一个新的周期。（来源：安邦咨询）
